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장시(江西)성 주장(九江)시는 농가 토지 '삼권' 분리 개혁을 시작했다. 사진은 2023년 4월 7일 농촌 농가 시스템 개혁 시행 후 후커우현 장칭진 주산촌의 새로운 모습을 보여줍니다. (사진제공: 비주얼차이나)

2년 동안 보류된 후 결정 초안은 2024년 6월 17일에 검토를 위해 종료되었습니다.

"농가를 저당잡을 수 없다"는 민법 조항을 위반하기 위한 이 문서의 제목은 "국무원이 행정구역 관련 법률 조항의 시행을 임시 조정할 권한을 부여하는 결정(초안)"입니다. 베이징 창핑구 및 기타 농촌 농가 개혁 시범 지역'(이하 '결정 초안')에 따라 전국 107개 지역에 농가 사용권 저당 시범 프로젝트를 실시할 수 있는 권한이 부여되었습니다.

2022년 6월, 결정 초안은 처음으로 제13기 전국인민대표대회 상임위원회에 제출되어 모든 당사자의 불완전한 합의로 인해 최종적으로 표결에 제출되지 않았습니다. 최근 '전국인민대표대회 상무위원회 성명'에서 이 내용이 공개됐다.

제14차 전국인민대표대회 재정경제위원회 위원이자 칭화대학교 정치경제연구센터 소장인 cai jiming은 southern weekend 기자들과의 인터뷰에서 2015년부터 농가 사용권을 저당잡으려는 시도가 실제로 나타났다고 말했습니다. 그의 견해에 따르면 초안 검토 종료는 입법 절차상의 고려 사항에 따른 것이며 주택 사용권 모기지 개혁의 종료를 의미하지는 않습니다.

'두 세력' 개혁과 '삼국' 분리

농가 사용권 저당은 새로운 일이 아닙니다. 2015년 8월 초 국무원은 농촌 계약 토지 관리권과 농민 주택 재산권(“두 가지 권리”라고 함)에 대한 모기지 대출 시범 프로그램에 대한 지침을 발표했습니다.

그 중 농촌주택담보대출 시범사업은 농가를 담보로 할 수 없다는 당시 재산법과 담보법 규정을 위반했다. 같은 해 12월, 제12기 전국인민대표대회 상무위원회는 관련 승인 결정을 통과시켜 2017년 12월 31일까지 천진시 계현현을 포함한 59개 현(시, 구)에서 주택 사용권 저당 시범 프로그램을 허용했습니다. , 승인을 1년 연장했습니다.

농가의 부동산 특성을 최대한 활용하는 것을 목표로 농가 사용권 저당을 탐색합니다. 농림축산부의 표본조사 자료에 따르면, 2019년 전국 농촌 농가 유휴율은 18.1%로 나타났다. 2000년부터 2016년까지 중국의 농촌 상주 인구는 8억 800만 명에서 5억 8900만 명으로 27.1% 감소했지만, 같은 기간 농촌 농가 면적은 2억 4700만 에이커에서 2억 9800만 에이커로 증가했다. 20.6%이다.

차이지밍은 중국인민정치협상회의 제9~11기 전국위원회 위원, 제12~13기 전국인민대표대회 부위원을 역임한 바 있다. 토지 시스템.

그는 남부 주말 기자들에게 계획 경제 체제 하에서 농촌 공동 농가에 대한 자격을 얻을 수 있는 권리는 농부들에게 주어지는 혜택이라고 설명했습니다. 그러나 경제 수준이 발전함에 따라 점점 더 많은 사람들이 살 곳을 가질 뿐만 아니라 여러 개의 스위트룸을 소유하고 있습니다. 이때 주택은 생활 기능 외에도 부동산으로서의 속성도 가지고 있습니다.

2018년 12월 23일, 국무원은 전국인민대표대회 상무위원회에 '양대국' 시범 상황에 대한 보고서를 제출했다. 보고서에 따르면 2018년 9월 말까지 59개 시범 지역에서 농촌 주택 담보 대출 총액 516억 위안이 발행됐다.

시범사업은 어느 정도 성과를 거두었으나 보고서는 농촌 주택담보대출의 발전이 각처에서 극도로 불균등하고 농가제도 개혁이 완료되지 않았으며 사법처분에 대한 법적 근거가 부족하다고 언급했다. 농촌 주택의 양도 및 처분은 여전히 ​​큰 장애물에 직면해 있습니다. 농촌 주택 담보 대출은 효과적인 폐쇄 루프를 형성하지 못했습니다.

실제로 2018년 말 '두 가지 권리' 시범사업이 종료되면서 농지 담보대출 사업에 대한 법적 장애는 기본적으로 해소됐지만 농촌 주택 담보대출 사업에는 여전히 일부 장애가 남아 있어 향후 계획대로 진행된다. 농가 토지의 '삼권 분리' 개혁에 대한 전반적인 계획 및 고려 사항에 포함됩니다.

농가에 대한 "3권 분리"에 대한 탐구는 2018년 중앙 정부의 1호 문서에서 처음 제안되었습니다. 소위 '3권'은 소유권, 자격권, 사용권을 말합니다. 당시 천연자원부 장관 루하오(lu hao)는 2018년 말까지 농가 토지에 대한 '삼권 분리' 시범 프로젝트가 범위가 좁고 기간이 짧았으며 아직 시스템을 형성하지 못했다고 공개적으로 밝혔습니다. 복제되고 홍보될 수 있는 경험이 있으며, 모든 당사자는 이에 대해 여전히 제한적인 이해를 가지고 있습니다. 이는 일관성이 없으며 추가 연구가 필요합니다.

"두 가지 권리" 개혁과 같은 해에 실시된 또 다른 농지 개혁도 농가와 관련이 있었습니다.

2015년 초 전 국토자원부는 전국 33개 현(시, 구)에서 농촌 '3토지' 개혁, 즉 농촌 토지 몰수, 집단 상업용 건설 토지 시장 진입, 농가 개혁을 단행했다. 경영시스템 개혁. 2015년에는 파일럿 프로그램이 두 번 연장되어 2019년 말에 종료되었습니다.

인터뷰에 응한 몇몇 전문가들은 southern weekend 기자들에게 "3개 토지" 개혁에 관한 문서에는 농촌 주택 모기지 시범사업에 대한 언급이 없지만 3개 토지 개혁에 참여한 33개 카운티 중 다수가 "2권" 개혁 시범사업과 관련이 있다고 말했습니다. 실제로 '3개 토지' 개혁에는 농촌 주택담보대출 개혁도 포함된다.

2020년 6월, 개혁심화를 위한 중앙위원회는 "농촌제도 개혁 심화를 위한 시범 계획"을 검토 및 승인하여 새로운 농가 개혁의 시작을 알렸습니다. 이 파일럿에서는 농가 토지의 "세 가지 권리 분리"에 중점을 두고 농가 할당, 이전, 모기지, 철회 및 적용 시스템을 개선하는 방법을 모색합니다.

앞선 두 번의 개혁에 비해 이번 개혁은 시범 범위가 더 넓어 베이징 창핑구를 포함한 104개 현(시, 구)과 저장성 소흥시, 안후이성 추저우시, 쯔양시 등 3개 지급시를 포괄한다. 쓰촨성에서 실시.

갈등

2021년 5월, 차이지밍(蔡志命) 민주진보당 중앙경제위원회 주임이자 칭화대학교 정치경제학연구센터 주임이 새 라운드의 3개 지급시 중 하나인 소흥을 방문했다. 농가 개혁.

현지 공무원들은 실제로 직면한 한 가지 문제는 시범 개혁이 기존 법률과 충돌한다는 점이라고 그에게 보고했습니다. 2021년 민법이 발효되면 원래 재산권법과 담보법의 조항은 계속 유지됩니다. 즉, 주택을 저당잡을 수 없습니다. 제13기 전국인민대표대회 재정경제위원회 위원인 차이지밍(cai jiming)은 설문조사 중 발생한 문제를 전국인민대표대회 상무위원회에 보고했습니다.

2022년 6월, 전국인민대표대회 상무위원회는 국무원의 검토를 위해 제출된 결정 초안에 대한 첫 번째 검토를 실시했습니다. 계획 초안은 전국인민대표대회 상무위원회와 국무원의 승인을 받아 107개 시범지역에서 시민의 주택재산권(농가 사용권 포함)을 담보대출로 사용할 수 있도록 허용했다. 이 조정은 2024년 4월 30일 이전에 시범적으로 시행될 예정입니다.

전국인민대표대회(전인대) 상무위원회 회보에 따르면 심의 과정에서 한 상무위원은 "주택 사용권 저당 문제는 비교적 복잡하고 민감한 문제이므로 신중하게 검토할 것을 권고한다"고 말했다. "

이러한 심의와 당중앙위원회의 승인을 거쳐 위원장회의에서는 당분간 초안을 표결에 제출하지 않기로 결정하였다.

1년 후인 2023년 6월 25일, 전국인민대표대회 상무위원회 사무국은 국무원 판공실에 초안 검토를 계속할지 여부에 대한 의견을 요청하는 서한을 보냈습니다.

2023년 8월 3일, 국무원 사무처에서는 이번 시범사업이 1년도 채 안 남았다는 점을 고려하여 농가 제도 개혁을 신중하게 진행해야 한다고 답변했습니다. 농업농촌부와 중국 인민은행은 관련 당사자들과 협력하여 검토 중에 제기된 문제에 대해 심층적인 연구를 수행하고, 시범 경험을 요약하고, 이에 대한 의견과 제안을 제시합니다. 시범탐사를 계속할지, 절차에 따라 당중앙에 보고하고 차기 개혁방안을 명확히 한 뒤 '수권결정초안'에서 검토한 문제들을 종합적으로 검토할지 여부.

그 이후로 초안은 다른 상임위원회 회의에 예정되지 않았습니다.

입법법은 상임위원회에 심의된 법안이 표결에 부쳐지지 않아 2년 후에도 재심의가 이루어지지 않을 경우 위원장회의가 심의를 종료하고 상임위원회에 보고하도록 규정하고 있다. 위원회.

입법 기관이 법률 초안 심의를 종료하는 것은 드문 일이 아닙니다. 토지관리법은 개정 과정에서 '심의 종료'를 겪었다. 2012년 12월 토지관리법 개정안이 전국인민대표대회 상무위원회에 제출됐으나 2년 동안 보류됐다. 검토가 종료되기 몇 년 전. 2018년 12월이 되어서야 토지관리법이 다시 개정되었습니다. 그로부터 1년이 채 지나지 않은 2019년 8월에 개정된 토지관리법이 표결되었습니다.

또한, 2022년 말 개정 예정이었던 행정소송법은 2023년 8월 검토를 위해 종료되었고, 민사집행법 초안도 2년 동안 보류된 후 종료되었습니다.

2024년 6월까지 "국무원이 창평구, 베이징 및 기타 농촌 농가 개혁 시범 지역의 관련 법률 조항 시행을 일시적으로 조정할 수 있는 권한을 부여하는 결정(초안)"을 2년 동안 검토할 예정입니다. 6월 17일 전국인민대표대회 헌법법률위원회는 위원장회의에서 주택사용권 저당권 문제는 상대적으로 복잡하며 인가시범 문제는 당 중앙위원회에서 이를 명확히 한 후 심의해야 한다고 보고했다. 차기 개혁 방안. 관련 당사자와 협의 후 초안 검토를 종료하는 것이 좋습니다. 의장 회의는 보고서를 채택했습니다.

초점은 '유통 범위'

2020년에 시작된 새로운 농가 시스템 개혁은 사실상 전국인민대표대회 상무위원회로부터 농가 사용권 저당 허용 승인을 얻지 못했습니다.

그러나 실제로 시도되는 곳은 이미 있다. 후난성 융저우시 닝위안현은 107개 시범 지역 중 하나이다. 2021년 12월 초, ningyuan county renhe town chen'an village에서 첫 번째 yongzhou 농가 사용권 증명서와 첫 번째 모기지 대출 발행식이 거행되었습니다.

'용저우일보'는 이날 천안촌 주민 10명이 농촌 농가 사용권 증명서를 받았다고 보도했다. 중국 건설은행 닝위안 지점과 중국 농업은행 닝위안 지점 담당자가 농가 주택 담보 대출 신용 증명서를 발급했다. 현장 신용 연장은 300만 위안입니다.

"증명서를 받은 후에는 은행에 가서 담보 대출을 받을 수 있으며, 그 자산은 우리 산업을 발전시키는 데 필요한 생수 공급원이 되는 생활 자본이 됩니다."라고 현장에서 말했습니다.

저장성 이우시는 두 차례 연속 농가 개혁 시범 지역이다. 이우시 당학교 당학교 강사인 qian hongpeng이 논문에 수록한 데이터에 따르면 2022년 말 현재 이우에 있는 27개 금융 기관에서 27,000건이 넘는 농가 주택 담보 대출을 발행했으며 총 대출 금액은 이보다 더 많습니다. 190억 위안 이상.

연구를 위해 시범 지역을 방문한 한 학자는 southern weekend 기자들에게 이번 시범 지역이 농가 사용권 모기지 측면에서 큰 돌파구는 아니라고 말했습니다. 이 학자에 따르면 이번 개혁에는 총 9개 항목이 있는데, 기본 농가 파악, 집단경제단체 구성원 수 파악, 데이터 시스템 등 기본 업무를 수행하는 데 많은 시간이 소요된다. 시간. “이런 ‘딱딱한 놈’을 시범적으로 단속할 필요는 없다”며 “어떤 곳에서는 시도를 했다고 해도 기본적으로 1차 시범사업 때와 같은 관행을 이어갔다”고 말했다.

농가 양도 범위를 확대하지 않으면 사용권 담보대출 활성화가 어려울 것이라고 본다. 절강성 이우시와 장시성 잉탄현 위장구가 개혁 시범 기간 동안 유통 범위를 현 지역으로 확대했지만, 대부분의 지역은 여전히 ​​자체 집단 경제 조직 내에서 제한을 받고 있다.

중국 현행법에는 농가 사용권 양도를 제한하는 구체적인 조항이 없습니다. 관련 규범은 주로 국무원이 발행한 규범문서에 반영된다. 예를 들어, 2007년 국무원판공청이 발행한 '농촌집중건설토지에 관한 법률 및 정책의 엄격한 실시에 관한 고시'에는 '도시 주민은 농가, 농민 거주지 또는 '소액재산권'을 구매할 수 없다'고 명시되어 있다. '농촌 주택' 및 '농가 부지'입니다. 조건을 충족하는 클래스 구성원에게만 양도할 수 있습니다(농가가 없거나 해당 지역이 기준을 충족하지 않음)."

2022년 11월 28일 농림축산부가 작성한 '농촌 택지 관리에 관한 임시조치(의견안)'에서도 '농촌 택지 이용권을 조합원에게 양도하거나 증여할 수 있다'고 명시하고 있다. 농가 부지 신청 조건을 충족하는 집단경제단체”, “도시 거주자는 농촌 지역 농가 부지 구입을 엄격히 금지한다.”

이러한 상황에서 집단구성원은 '1가구 1가구'로 제한되어 있고, 저당권을 갖고 있는 농가를 인수하려는 사람은 거의 없으며, 마을집단은 농가 사용권을 유상으로 회수하려는 의지는 더욱 적어 그 재산을 처리할 저당권자. 이는 농가 모기지 대출에 참여하려는 은행의 의지에 영향을 미쳤습니다.

cai jiming의 견해에 따르면 농가 시스템의 개혁은 일반적으로 신중하며 발전을 강화하는 데 초점을 맞춰야 합니다. “우리나라 도시와 농촌 소득 격차는 2.5배, 재산 소득 격차는 10배 이상이다.” 그는 농가 사용권 순환을 활성화해야만 농가의 재산 기능이 발휘되어 농민이 재산 소득을 얻을 수 있는 경로가 넓어질 수 있다고 믿습니다. 그는 2024년 전국 '양회'에서 농가 사용권 양도 범위 확대를 제안했다.

반대자들은 농가의 토지 순환이 허용되면 도시 주민들이 토지를 비축하기 위해 농촌 지역으로 이주할 수 있으며, 이는 농부들을 쫓아내고 사회 안정에 영향을 미칠 수 있다고 우려합니다.

중국 농업대학교 토지과학기술대학원 부교수 wang jian은 현재 농가가 여전히 농민을 보호할 수 있는 재산을 갖고 있다고 믿습니다. 농가 사용권이 저당잡히면 이 담보권에 대한 도전이 될 것입니다. 그는 이러한 상황에서 향후 주택용지사용권 저당권 개혁의 방향이 불분명하다고 생각한다.

"농가 이전 범위를 확대하는 정책 가능성은 매우 작습니다."라고 중국 런민 대학교 농업 및 농촌 개발 대학의 zheng fengtian 교수는 southern weekend 기자들에게 말했습니다. 그의 견해에 따르면, 일단 이 격차가 열리면 도시인들은 농가를 비축할 수도 있습니다. 도시인들이 정말로 농촌 지역을 건설하고 싶다면 농촌 지역에 주택지를 임대하는 것이 허용됩니다. “향후 농가 제도 개혁의 초점은 농가의 퇴출 메커니즘을 개선하고 유휴 농가의 활성화 및 활용을 모색하는 것입니다.”

미래의 방향

2024년 7월, 중국공산당 제20기 중앙위원회 3중전회에서 '개혁을 더욱 전면적으로 심화하고 중국식 현대화를 추진할 것에 관한 중국공산당 중앙위원회 결정'(이하 '중국식 현대화 추진'에 관한 결정)'을 검토, 승인했다. "결정"으로). cai jiming은 "도시-농촌 통합 개발을 위한 제도적 메커니즘 개선" 섹션에서 "토지 제도 개혁을 심화"하고 "농민이 합법적으로 소유한 주택을 활성화하고 활용할 수 있도록 허용"하는 것이 다시 한 번 강조되었다고 언급했습니다. 임대, 지분참여, 협력 등"

그의 견해로는 결정의 이 문장이 농촌 농가 시스템의 개혁을 위한 여지를 열어준다는 것입니다. 주택과 토지를 일체화하고 토지를 주택과 함께 이전하는 원칙에 따라 농가의 주택은 임대, 주식 소유, 협력 등의 방식으로 활용이 가능하므로 농가의 농가 사용권도 허용됨을 의미한다. 임대, 주식소유, 협력 등 유통을 통해 도시와 농촌 간 활용이 가능합니다.

zheng fengtian은 또한 도농 통합 개발 섹션에서 도시에 정착하는 농민의 토지 권익을 보호해야 한다고 언급했으며, “토지 계약권, 농가 사용권 및 집단적 소득 분배를 보호해야 한다”고 언급했습니다. 도시에 정착한 농민의 권리를 보호하고, 자발적인 유급퇴출 방식의 확립을 모색한다”고 밝혔다.

wang jian은 또한 농가 사용권 저당을 실현하는 방법을 논의하는 대신 농가 퇴출 메커니즘에 더 많은 관심을 기울이는 것이 더 낫다고 믿습니다. 물론 농가 퇴출권 발굴 추진에 있어서는 “강제퇴거와 무질서 퇴출이 우려돼” 늘 조심스러워 왔다고 강조했다.

2024년부터 많은 곳에서 부동산 시장에 대한 새로운 정책을 발표하여 농가를 떠나는 사람들에게 주택 구매에 대한 인센티브 또는 할인을 제공하여 농가 퇴출 정책에 대한 관심을 끌었습니다. 안후이성 풍양현에서는 농가를 떠나는 사람들에게 5만 위안의 주택 구입 보상금을 분명히 제공하고, 장쑤성 난통시는 농가를 포기하고 주택을 구입하기 위해 도시로 이주하는 사람들에게 일정 금액의 인센티브를 제공한다고 규정하고 있습니다. 구체적인 기준은 해당 도시의 각 지역별로 결정됩니다.

2024년 7월 24일, 농림축산부 당비서로 임명된 한준이 처음으로 국무원 공보판실 기자회견에 참석해 첫 번째 질문에 농촌개혁과 농촌개혁에 대한 질문을 던졌다. 농가 사용권 철회.

한준은 또한 관련 정책의 도입이 '바람이 부는' 것이 아니라 신중해야 한다고 말했다. "수만 위안을 들여 완전히 구매하는 것은 농민의 장기적인 이익을 위해 비용 효율적이지 않을 수 있습니다. 이 점에서 농민에게는 탈출구가 있어야 하며 농민의 장기적인 이익은 반드시 고려돼라."

zheng fengtian은 중국 공산당 제20기 중앙위원회 3차 전체회의 이후 관련 정책이 순차적으로 도입되었다고 언급했습니다. 2024년 7월 31일 국무원은 "사람 중심의 새로운 도시화 전략을 심층적으로 시행하기 위한 5개년 행동 계획"을 발표했고, 8월 5일 천연자원부는 "도시화 경험의 학습 및 적용에 관하여"를 발표했습니다. 천만 프로젝트'를 통해 지역의 포괄적 토지 정리를 심층적으로 추진하는 '의견'.

그는 두 문서 모두 농부들을 농가에서 몰아낼 것이라고 믿습니다. zheng fengtian은 도시로 이주하는 많은 농민들이 농가를 떠나기를 꺼리는 이유는 도시에서 그들의 권익이 보호되지 않기 때문이라고 설명했습니다. 새로운 도시화 전략에 힘입어 도시 내 농민의 사회보장, 이주아동 의무교육 등 권리와 이익이 이주지에 등록된 것과 동일하게 보장될 수 있다면 농민의 농민 수는 크게 늘어날 것이다. 농가를 그만두고 싶어합니다. 전지역 토지정리의 핵심은 농가용지, 계약용지, 집단상업건축용지 등이다.

농가 철수 메커니즘을 실행하는 방법에 대해 zheng fengtian은 전국의 발전 차이가 크기 때문에 국가에서는 거시적 정책을 발표하고 일부 원칙적인 내용만 규정할 수 있다고 생각합니다. 예를 들어 이번 포괄적 토지 정리에 관한 문서에서요. , "도시 거주자의 방문을 엄격히 금지하고 있습니다. "농촌 농지 구입", "농민에게 '위층으로 올라가도록 강요'하지 않는다"등이 언급되어 있습니다. 정책 구현 방법의 핵심은 여전히 ​​​​현 수준에서 "주도적 역할을 한다"는 것입니다.