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jiujiang, province du jiangxi, a lancé la réforme de la séparation des « trois droits » sur les terres familiales. la photo montre la nouvelle apparence du village de zhushan, canton de zhangqing, comté de hukou, après la mise en œuvre de la réforme du système de propriété rurale le 7 avril 2023. (photo fournie par visual china)

après avoir été suspendu pendant deux ans, un projet de décision a été abandonné pour examen le 17 juin 2024.

ce document, qui vise à briser les dispositions du code civil selon lesquelles « les propriétés ne doivent pas être hypothéquées », est entièrement intitulé « décision (projet) autorisant le conseil d'état à ajuster temporairement la mise en œuvre des dispositions juridiques pertinentes dans les régions administratives. du district de changping, de pékin et d'autres zones pilotes de réforme des propriétés rurales » (ci-après (dénommé le « projet de décision »), autorisant 107 régions à travers le pays à mener des projets pilotes pour l'hypothèque des droits d'utilisation des propriétés.

en juin 2022, le projet de décision a été soumis pour la première fois au comité permanent de la 13e assemblée populaire nationale. en raison du consensus incomplet de toutes les parties, il n'a finalement pas été soumis au vote. récemment, le « communiqué du comité permanent de l'assemblée populaire nationale » a divulgué cette information.

cai jiming, membre du comité financier et économique de la 14e assemblée populaire nationale et directeur du centre de recherche en économie politique de l'université tsinghua, a déclaré aux journalistes du southern weekend que depuis 2015, des tentatives d'hypothèque les droits d'usage des propriétés sont apparues dans la pratique. selon lui, l'arrêt de l'examen du projet est davantage dû à des considérations de procédure législative et ne signifie pas la fin de la réforme hypothécaire des droits d'usage des propriétés.

réforme des « deux pouvoirs » et séparation des « trois pouvoirs »

l’hypothèque des droits d’usage des propriétés n’est pas une nouveauté. dès août 2015, le conseil d’état a publié des orientations sur le programme pilote de prêts hypothécaires pour les droits de gestion des terres rurales sous contrat et les droits de propriété des agriculteurs en matière de logement (appelés les « deux droits »).

parmi eux, le projet pilote sur les prêts hypothécaires pour les logements ruraux a brisé les dispositions de la loi sur la propriété et de la loi sur les sûretés de l'époque selon lesquelles les propriétés familiales n'étaient pas autorisées à être hypothéquées. en décembre de la même année, le comité permanent de la douzième assemblée populaire nationale a adopté la décision d'autorisation correspondante, autorisant le programme pilote d'hypothèque des droits d'usage des propriétés dans 59 comtés (villes, districts), dont le comté de jixian, ville de tianjin, jusqu'au 31 décembre 2017. , puis a prolongé l'autorisation d'un an.

explorer l’hypothèque des droits d’usage de la propriété, dans le but de faire jouer pleinement les attributs de propriété de la propriété. selon les données d'une enquête par sondage du ministère de l'agriculture et des affaires rurales, le taux d'inoccupation des terres rurales dans tout le pays en 2019 était de 18,1 %. de 2000 à 2016, la population rurale permanente de la chine est passée de 808 millions à 589 millions, soit une diminution de 27,1 %. cependant, au cours de la même période, la superficie des terres rurales est passée de 247 millions d'acres à 298 millions d'acres, soit une augmentation. de 20,6%.

cai jiming a été membre du 9e au 11e comité national de la conférence consultative politique du peuple chinois et député aux 12e et 13e assemblée populaire nationale. il était connu comme le « représentant de la terre » en raison de ses préoccupations de longue date. le système foncier.

il a expliqué aux journalistes du southern weekend que, dans le cadre du système économique planifié, le droit de se qualifier pour des propriétés collectives rurales est un avantage accordé aux agriculteurs. cependant, avec le développement du niveau économique, de plus en plus de personnes ont non seulement un logement, mais possèdent également plusieurs appartements. à l'heure actuelle, en plus de la fonction d'habitation, les maisons ont également des attributs de propriété en tant qu'immobilier.

le 23 décembre 2018, le conseil des affaires d'état a soumis un rapport sur la situation pilote des « deux puissances » au comité permanent de l'assemblée populaire nationale. selon le rapport, fin septembre 2018, un total de 51,6 milliards de yuans de prêts hypothécaires au logement rural avaient été accordés dans 59 zones pilotes.

le projet pilote a obtenu certains résultats, mais le rapport mentionne également que le développement des prêts hypothécaires au logement rural est extrêmement inégal selon les endroits, que la réforme du système de propriété n'est pas achevée et qu'il y a un manque de base juridique pour une décision judiciaire. le transfert et la cession des logements ruraux se heurtent encore à des obstacles majeurs. les prêts hypothécaires destinés aux logements ruraux ne constituent pas une boucle fermée efficace.

en fait, lorsque le projet pilote « deux droits » s'est terminé fin 2018, les obstacles juridiques à l'activité de prêt hypothécaire pour les terres agricoles ont été pratiquement éliminés, mais il existe encore certains obstacles à l'activité de prêt hypothécaire pour le logement rural, qui devraient être supprimés. inclus dans la planification globale et l'examen de la réforme de la « séparation des trois droits » des terres familiales.

l’exploration de la « séparation des trois droits » pour les propriétés familiales a été proposée pour la première fois dans le document n°1 du gouvernement central en 2018. les « trois droits » font référence aux droits de propriété, aux droits de qualification et aux droits d'utilisation. le ministre des ressources naturelles de l'époque, lu hao, a déclaré publiquement qu'à la fin de 2018, le projet pilote de « séparation des trois droits » pour les terres familiales avait une portée étroite et une courte période, et n'avait pas encore formé un système. expérience qui pourrait être reproduite et promue, et toutes les parties en avaient encore une compréhension limitée. elle est incohérente et nécessite une étude plus approfondie.

une autre réforme agraire menée la même année que la réforme des « deux droits » concernait également les fermes.

début 2015, l'ancien ministère des terres et des ressources a lancé une réforme rurale « à trois terres » dans 33 comtés (villes, districts) à travers le pays, à savoir l'expropriation des terres rurales, l'entrée sur le marché des terrains de construction commerciale collective et l'introduction de propriétés familiales. réforme du système de gestion. en 2015, le projet pilote a été prolongé à deux reprises et s'est terminé fin 2019.

plusieurs experts interrogés ont déclaré aux journalistes du southern weekend que bien que le document sur la réforme des « trois terres » ne mentionne pas le projet pilote de hypothèque pour le logement rural, bon nombre des 33 comtés impliqués dans la réforme des trois terres étaient liés au projet pilote de réforme des « deux droits ». les régions se chevauchent. en pratique, la réforme des « trois parcelles » implique également la réforme des prêts hypothécaires pour les logements ruraux.

en juin 2020, le comité central pour l'approfondissement de la réforme a examiné et approuvé le « plan pilote pour l'approfondissement de la réforme du système des propriétés rurales », marquant le début d'un nouveau cycle de réforme des propriétés familiales. ce projet pilote se concentre sur la « séparation des trois droits » des terres familiales et explore les moyens d'améliorer les systèmes d'attribution, de transfert, d'hypothèque, de retrait et de demande de propriété familiale.

par rapport aux deux premières réformes, cette réforme a une portée pilote plus large, couvrant 104 comtés (villes, districts), dont le district de changping à pékin et 3 villes au niveau préfecture, dont la ville de shaoxing dans la province du zhejiang, la ville de chuzhou dans la province de l'anhui et la ville de ziyang. dans la province du sichuan.

conflit

en mai 2021, cai jiming, en tant que directeur du comité économique central du parti démocrate progressiste et directeur du centre de recherche en économie politique de l'université tsinghua, s'est rendu à shaoxing, l'une des trois villes pilotes au niveau de la préfecture pour le nouveau cycle de réforme de la propriété familiale.

les responsables locaux lui ont indiqué qu'un des problèmes rencontrés dans la pratique était que les réformes pilotes étaient en contradiction avec les lois en vigueur. lorsque le code civil entrera en vigueur en 2021, les dispositions de la loi originale sur les droits de propriété et de la loi sur la sécurité seront toujours maintenues : les propriétés ne seront pas hypothéquées. cai jiming, en tant que membre du comité financier et économique de la 13e assemblée populaire nationale, a fait part des problèmes rencontrés lors de l'enquête au comité permanent de l'assemblée populaire nationale.

en juin 2022, le comité permanent de l'assemblée populaire nationale a procédé à son premier examen du projet de décision soumis pour examen au conseil des affaires d'état. le projet de plan est autorisé par le comité permanent de l'assemblée populaire nationale et le conseil des affaires d'état pour permettre aux droits de propriété du logement des citoyens (y compris les droits d'utilisation des propriétés) d'être utilisés comme prêts hypothécaires dans 107 zones pilotes. cet ajustement devrait être mis en œuvre à titre expérimental avant le 30 avril 2024.

le bulletin du comité permanent de l'assemblée populaire nationale montre qu'au cours des délibérations, un membre du comité permanent a suggéré que « la question de l'hypothèque des droits d'usage des propriétés est relativement complexe et sensible, et il est recommandé qu'elle soit examinée attentivement. "

sur la base de cet examen et avec l'approbation du comité central du parti, la réunion du président a décidé que le projet ne serait pas soumis au vote pour le moment.

un an plus tard, le 25 juin 2023, la direction générale du comité permanent de l'assemblée populaire nationale a envoyé une lettre à la direction générale du conseil des affaires d'état, lui demandant de donner son avis sur la poursuite ou non de l'examen du projet.

le 3 août 2023, la direction générale du conseil d'état a répondu que la réforme du système de propriété familiale devait être avancée avec prudence. compte tenu du fait que la fin de cette série de projets pilotes remonte à moins d'un an, il est recommandé que. le ministère de l'agriculture et des affaires rurales et la banque populaire de chine travaillent avec les parties concernées pour mener une étude approfondie des questions soulevées lors de l'examen. concentrez-vous sur les questions clés, résumez l'expérience pilote, étudiez et formulez des opinions et des suggestions sur ces questions. s'il convient de poursuivre l'exploration pilote, de faire rapport au comité central du parti conformément aux procédures et de clarifier les prochaines modalités de réforme, puis d'examiner de manière approfondie les questions examinées dans le « projet de décision d'autorisation ».

depuis lors, le projet n’a pas été programmé pour une autre réunion du comité permanent.

la loi législative stipule que si un projet de loi soumis à délibération lors d'une réunion de la commission permanente n'a pas été réexaminé après deux ans parce qu'il n'a pas été soumis au vote, l'assemblée du président peut décider de mettre fin à l'examen et faire rapport à la commission permanente. comité.

il n’est pas rare que les organes législatifs mettent fin à l’examen de projets de loi. la loi sur la gestion des terres a connu une « fin de délibération » lors de sa révision : en décembre 2012, le projet d'amendement à la loi sur la gestion des terres a été soumis au comité permanent de l'assemblée populaire nationale pour examen, mais a été suspendu pendant deux ans avant la fin de l'examen. ce n’est qu’en décembre 2018 que la loi sur la gestion des terres a été à nouveau révisée. moins d’un an plus tard, en août 2019, la loi révisée sur la gestion des terres a été votée.

en outre, la loi sur la procédure administrative, qui devait être révisée fin 2022, a été abrogée pour révision en août 2023 ; en juin 2024, le projet de loi sur l'exécution civile a également été abrogé après avoir été suspendu pendant deux ans.

d'ici juin 2024, la « décision (projet) autorisant le conseil d'état à ajuster temporairement la mise en œuvre des dispositions juridiques pertinentes dans les régions administratives du district de changping, de pékin et d'autres zones pilotes de réforme des propriétés rurales » sera révisée pour deux ans. le 17 juin, le comité constitutionnel et juridique de l'assemblée populaire nationale a rapporté à la réunion du président que la question de l'hypothèque des droits d'usage des propriétés est relativement complexe et que la question de l'autorisation pilote doit être examinée une fois que le comité central du parti aura clarifié la situation. prochaines réformes. après avoir communiqué avec les parties concernées, il est recommandé de mettre fin à l'examen du projet. la réunion du président a adopté le rapport.

l'accent est mis sur le "portée de diffusion"

le nouveau cycle de réforme du système de propriété qui a débuté en 2020 n'a en fait pas réussi à obtenir l'autorisation du comité permanent de l'assemblée populaire nationale pour autoriser l'hypothèque des droits d'utilisation des propriétés.

cependant, dans la pratique, il existe déjà des endroits où des tentatives sont faites. le comté de ningyuan, ville de yongzhou, province du hunan, est l'une des 107 zones pilotes. début décembre 2021, le village de chen'an, ville de renhe, comté de ningyuan, a détenu le premier certificat de droits d'utilisation de la propriété de yongzhou et la première cérémonie d'émission de prêt hypothécaire.

le « yongzhou daily » a rapporté que ce jour-là, 10 villageois du village de chen'an ont obtenu des certificats de droits d'utilisation de propriétés rurales. le responsable de la succursale de ningyuan de la china construction bank et de la succursale de ningyuan de la banque agricole de chine a délivré des certificats de crédit hypothécaire à leur propriété. eux, avec une extension de crédit sur place de 3 millions de yuans.

"après avoir obtenu le certificat, vous pouvez vous adresser à la banque pour obtenir un prêt hypothécaire, et les actifs deviennent un capital vivant, qui nous fournit une source d'eau vive pour développer notre industrie", a déclaré un représentant du village sur place.

la ville de yiwu, dans la province du zhejiang, est une zone pilote pour deux cycles consécutifs de réforme des propriétés familiales. les données répertoriées dans l'article de qian hongpeng, professeur à l'école du parti municipal de yiwu, montrent qu'à la fin de 2022, 27 institutions financières de yiwu avaient émis plus de 27 000 prêts hypothécaires pour des propriétés immobilières, pour un montant total de prêt de plus de plus de 19 milliards de yuans.

un universitaire qui a visité les zones pilotes à des fins de recherche a déclaré aux journalistes du southern weekend que cette série de projets pilotes ne constituait pas une grande avancée en termes d'hypothèque des droits d'utilisation des propriétés. selon cet universitaire, ce cycle de réforme comprend un total de 9 éléments, qui nécessitent de connaître le nombre de base de propriétés, de compter les membres des organisations économiques collectives et d'effectuer des travaux de base tels que les systèmes de données. ces tâches demandent beaucoup de temps. temps. « il n’est pas nécessaire que les zones pilotes sévissent contre ce « dur à cuire ». même si certains endroits ont fait des tentatives, ils ont pour l’essentiel continué les pratiques utilisées lors de la première série de projets pilotes.

il estime que si la portée du transfert de propriété n'est pas élargie, il sera difficile de promouvoir le droit d'usage du prêt hypothécaire. bien que la ville de yiwu dans la province du zhejiang et le district de yujiang dans le comté de yingtan dans la province du jiangxi aient étendu la portée de la circulation aux zones de comté pendant la période pilote de réforme, la plupart des endroits sont encore limités au sein de leurs propres organisations économiques collectives.

il n'existe aucune disposition spécifique restreignant le transfert des droits d'utilisation des propriétés dans les lois chinoises actuelles. les normes pertinentes sont principalement reflétées dans les documents normatifs publiés par le conseil d'état. par exemple, la « avis sur la mise en œuvre stricte des lois et des politiques sur les terrains de construction collectifs ruraux » publiée par la direction générale du conseil d'état en 2007 mentionnait que « les résidents urbains ne sont pas autorisés à acheter des fermes, des résidences d'agriculteurs ou des « petits droits de propriété ». "maisons de campagne" et "sites de fermes". il ne peut être transféré qu'aux membres de la classe qui remplissent les conditions (pas de ferme ou la zone ne répond pas aux normes).

le 28 novembre 2022, les « mesures provisoires pour la gestion des sites de fermes rurales (projet pour commentaires) » rédigées par le ministère de l'agriculture et des affaires rurales mentionnaient également que « le droit d'utiliser les sites de fermes peut être transféré ou donné aux membres de l'organisation économique collective qui remplit les conditions de candidature pour les terrains de ferme. " " il est strictement interdit aux résidents urbains d'acheter des terres de ferme dans les zones rurales. "

dans de telles circonstances, les membres du collectif sont limités à « un ménage, une maison » et peu sont disposés à reprendre la propriété hypothéquée, et le collectif villageois est encore moins disposé à reprendre les droits d'utilisation de la propriété moyennant des frais, ce qui rend difficile la tâche. le créancier hypothécaire pour s'en occuper. cela a affecté la volonté des banques de s'engager dans des prêts hypothécaires immobiliers.

selon cai jiming, la réforme du système de propriété familiale est généralement prudente et devrait se concentrer sur l’intensification de son développement. "l'écart de revenus entre les résidents urbains et ruraux de mon pays est 2,5 fois supérieur, et l'écart de revenus fonciers est jusqu'à 10 fois supérieur." il estime que ce n'est qu'en activant la circulation des droits d'usage des propriétés que les fonctions de propriété pourront être mises en jeu, élargissant ainsi les canaux permettant aux agriculteurs d'obtenir des revenus fonciers. lors des « deux sessions » nationales en 2024, il a proposé d'élargir la portée du transfert des droits d'usage des propriétés.

les opposants craignent que si les terres agricoles sont autorisées à circuler, les résidents urbains pourraient s'installer dans les zones rurales pour thésauriser les terres, ce qui pourrait déplacer les agriculteurs et affecter la stabilité sociale.

wang jian, professeur agrégé à l'école des sciences et technologies foncières de l'université agricole de chine, estime qu'à l'heure actuelle, les terres agricoles ont toujours la propriété de protéger les agriculteurs. si les droits d'utilisation des terres agricoles sont hypothéqués, cela constituera un défi pour ce droit de sécurité. il estime que dans de telles circonstances, l'orientation future de la réforme du droit d'usage des logements hypothécaires n'est pas claire.

"la possibilité politique d'élargir la portée du transfert de propriété est très faible", a déclaré zheng fengtian, professeur à l'école d'agriculture et de développement rural de l'université renmin de chine, aux journalistes du southern weekend. selon lui, une fois cette brèche comblée, les citadins pourraient accumuler des propriétés. si les citadins veulent vraiment construire des zones rurales, ils sont autorisés à louer des logements dans les zones rurales. "l'objectif de la réforme du système de fermes à l'avenir est d'améliorer le mécanisme de sortie des fermes et d'explorer la revitalisation et l'utilisation des fermes inutilisées."

orientation future

en juillet 2024, la troisième session plénière du 20e comité central du parti communiste chinois a examiné et approuvé la « décision du comité central du parti communiste chinois sur l'approfondissement global de la réforme et la promotion de la modernisation à la chinoise » (ci-après dénommée appelée la « décision »). cai jiming a remarqué que dans la section « améliorer le mécanisme institutionnel pour le développement urbain-rural intégré », il a été une fois de plus souligné d'« approfondir la réforme du système foncier » et de « permettre aux logements légalement détenus par les agriculteurs d'être revitalisés et utilisés à travers crédit-bail, participation au capital, coopération, etc.

selon lui, cette phrase de la décision ouvre un espace pour la réforme du système de propriété rurale. conformément au principe de l'intégration du logement et de la terre et du déplacement de la terre avec la maison, puisque les maisons des agriculteurs peuvent être utilisées par le biais de la location, de la propriété par actions, de la coopération, etc., cela signifie également que les droits d'utilisation des terres des agriculteurs sont autorisés à être utilisé entre les zones urbaines et rurales par le biais du crédit-bail, de l'actionnariat, de la coopération, etc.

zheng fengtian a également remarqué que dans la section sur le développement intégré urbain-rural, il a également été mentionné que les droits fonciers et les intérêts des agriculteurs installés dans les villes devraient être protégés, « protéger les droits contractuels fonciers, les droits d'utilisation des propriétés et la répartition collective des revenus. droits des agriculteurs installés dans les villes et explorer la mise en place d’une méthode de sortie volontaire et payante ».

wang jian estime également qu'au lieu de discuter de la manière de réaliser l'hypothèque des droits d'utilisation de la propriété, il est préférable d'accorder plus d'attention au mécanisme de sortie de la propriété. bien entendu, il a souligné qu'il avait toujours été prudent dans la promotion de l'exploration des droits de sortie des propriétés, « parce qu'il s'inquiète des sorties forcées et des sorties désordonnées ».

depuis 2024, de nombreux endroits ont publié de nouvelles politiques pour le marché immobilier, offrant des incitations ou des réductions pour l'achat d'un logement à ceux qui quittent leur propriété, ce qui a attiré l'attention sur les politiques de sortie de propriété. le comté de fengyang, dans la province d'anhui, offre clairement une récompense de 50 000 yuans pour l'achat d'une maison à ceux qui quittent leur propriété ; la ville de nantong, dans la province du jiangsu, stipule que ceux qui abandonnent leur propriété et déménagent en ville pour acheter une maison recevront un certain nombre d'incitations et subventions. les normes spécifiques sont déterminées par chaque localité de la ville.

le 24 juillet 2024, han jun, le nouveau secrétaire du parti au ministère de l'agriculture et des affaires rurales, a assisté pour la première fois à une conférence de presse organisée par le bureau de l'information du conseil des affaires d'état. la première question à laquelle il a répondu portait sur la réforme rurale et la réforme rurale. retrait des droits d’usage de la propriété.

han jun a également déclaré que l'introduction de politiques pertinentes devait être prudente et non « venteuse ». « dépenser des dizaines de milliers de yuans pour le racheter complètement n'est peut-être pas rentable pour les intérêts à long terme des agriculteurs. à cet égard, les agriculteurs doivent avoir une issue, et les intérêts à long terme des agriculteurs doivent être respectés. être pris en compte."

zheng fengtian a remarqué qu'après la troisième session plénière du 20e comité central du parti communiste chinois, des politiques pertinentes ont été successivement introduites. le 31 juillet 2024, le conseil d'état a publié le « plan d'action quinquennal pour la mise en œuvre approfondie de la nouvelle stratégie d'urbanisation centrée sur les personnes » ; le 5 août, le ministère des ressources naturelles a publié le « à propos de l'apprentissage et de l'application de l'expérience du » ; projet dix millions" pour promouvoir en profondeur la consolidation globale des terres dans la région" opinions ".

il pense que ces deux documents pousseront les agriculteurs à abandonner leur exploitation agricole. zheng fengtian a expliqué que la raison pour laquelle de nombreux agriculteurs qui s'installent dans les villes ne veulent pas quitter leur propriété est que leurs droits et intérêts ne sont pas protégés dans les villes. poussé par la nouvelle stratégie d'urbanisation, si les droits et intérêts des agriculteurs de la ville, tels que la sécurité sociale et la scolarité obligatoire pour les enfants migrants, peuvent être garantis comme étant les mêmes que ceux enregistrés dans le lieu de migration, cela augmentera considérablement leur désir de quitter leur foyer. le noyau du remembrement foncier dans toute la région est constitué de terres familiales, de terres sous contrat et de terrains de construction commerciale collective.

quant à la manière de mettre en œuvre le mécanisme de retrait des propriétés, zheng fengtian estime qu'en raison des grandes différences de développement à travers le pays, le pays ne peut émettre que des politiques macro et stipuler certains contenus de principe, par exemple dans le document sur le remembrement global des terres. , il est mentionné qu'« il est strictement interdit aux citadins de visiter « l'achat de terres agricoles dans les zones rurales » et « de ne pas forcer les agriculteurs à « monter à l'étage » » etc. le cœur de la mise en œuvre de la politique se situe toujours au niveau des comtés, « ils jouent un rôle de premier plan ».