entre beijing y shanghai④｜lv bingyang: la esencia de la sostenibilidad fiscal es la capacidad fiscal del país
2024-09-26
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【nota del editor】
"cuando esté en beijing, vea shanghai", la serie "the paper afternoon tea/beijing and shanghai" se lanzará oficialmente el 17 de mayo de 2024. "entre beijing y shanghai" tiene como objetivo analizar las políticas del gobierno central y explorar el pensamiento de shanghai.
el primer seminario discutió la estrategia de shanghai en la transformación económica de china. el segundo seminario se centró en la construcción de un centro financiero internacional. el tercer seminario se centró en la financiación de la tecnología. el cuarto seminario se centró en los nuevos sistemas tributarios y los nuevos formatos de negocio.
invitamos a yang zhiyong, director del centro de investigación fiscal y tributaria de la academia china de ciencias sociales, lu bingyang, director ejecutivo del instituto de finanzas y tributación de la universidad renmin de china, li ming, decano de la escuela de gobierno de la universidad de economía y negocios internacionales, e inspectores e investigadores de segundo nivel del departamento de investigación macroeconómica del centro de investigación para el desarrollo del consejo de estado zhang junwei.
la siguiente es la esencia del discurso de lu bingyang. lu bingyang analizó las ventajas y desventajas del sistema fiscal de "un lugar, un sistema", las características del sistema tributario de china y la dirección de la reforma.
lu bingyang, director ejecutivo del instituto de finanzas e impuestos de la universidad renmin de china, y quan yitu, reportero de the paper.
sistema de incentivos fiscales y sistema fiscal “un lugar, un sistema”
la tercera sesión plenaria del comité central del pcc ha propuesto repetidamente reformas de las relaciones fiscales intergubernamentales, como fortalecer adecuadamente el poder del gobierno central, aumentar la proporción de los gastos fiscales centrales, aumentar los recursos financieros independientes locales, ampliar las fuentes tributarias locales y optimizar la proporción de reparto de impuestos compartidos. la relación fiscal intergubernamental se denomina sistema fiscal en nuestro país, la cual se compone del poder fiscal, el poder financiero y los pagos de transferencias. las relaciones fiscales intergubernamentales son el sistema central que moviliza el entusiasmo de los gobiernos en todos los niveles. afectarán profundamente el comportamiento de los gobiernos en todos los niveles, darán forma a la relación entre el gobierno y el mercado y afectarán la provisión de bienes públicos, el desarrollo económico, equilibrio regional e incluso estabilidad política. aunque el sistema fiscal puede lograr múltiples objetivos, la orientación de desarrollo a largo plazo de mi país centrada en la construcción económica ha hecho que el sistema fiscal preste más atención a movilizar el entusiasmo de los gobiernos locales en todos los niveles para desarrollar la economía, formando así un sistema de incentivos fiscales con características chinas únicas, lo que se refleja en una gran cantidad de documentos sobre el sistema fiscal.
la "decisión sobre la implementación de medidas de contratos financieros en los gobiernos locales" emitida por el consejo de estado en 1988 señaló que el sistema de contratos fiscales "movilizó el entusiasmo local para aumentar la producción y el ahorro, aumentar los ingresos y reducir los gastos, y promovió el desarrollo del economía nacional", y especificó que una mayor reforma es "para estabilizar las relaciones financieras del gobierno central con los gobiernos locales y movilizará aún más el entusiasmo de los gobiernos locales".
la "decisión del consejo de estado sobre la implementación del sistema de gestión fiscal de impuestos compartidos" emitida en 1993 señaló que el sistema de impuestos compartidos "maneja correctamente la relación de distribución entre los gobiernos central y local y moviliza el entusiasmo de ambas partes" y " "considera los intereses locales y moviliza el entusiasmo local para desarrollar la economía, aumentar los ingresos y reducir los gastos".
el “plan de transición para ajustar la división de los ingresos del impuesto al valor agregado central y local después del despliegue integral del programa piloto de reforma del iva de las empresas” emitido por el consejo de estado en 2016 señaló que “aumentar adecuadamente la proporción del impuesto al valor agregado local” "la distribución adicional de impuestos según el lugar donde se paga el impuesto contribuirá a movilizar el desarrollo económico local y cultivar recursos financieros para aliviar la actual presión a la baja sobre la economía".
el "plan de promoción de reformas para ajustar la división de ingresos entre los gobiernos central y local después de la implementación de reducciones de impuestos y tasas a mayor escala" emitido por el consejo de estado en 2019 señaló que es necesario "mantener un 'cinco' estable "una proporción de "participación de cinco a cinco" del impuesto al valor agregado" para "alentar a los gobiernos locales a participar en el desarrollo económico". debemos cultivar y expandir las fuentes de impuestos, mejorar la función "generadora de sangre" de las finanzas locales y crear un ambiente que es proactivo, competitivo para el desarrollo y trabajador."
desde la perspectiva de la realidad en china, los gobiernos provinciales ocupan una posición importante entre los cuatro niveles de gobierno. pueden negociar con el gobierno central los ratios de distribución en el nivel superior y dominar los ratios de distribución de diversos ingresos en todos los niveles inferiores al provincial. nivel. bajo la premisa de que la estructura del coeficiente de distribución de los ingresos tributarios entre los gobiernos central y provincial es relativamente fija, se pueden llevar a cabo negociaciones más frecuentes entre provincias y localidades para estabilizar la participación del nivel provincial en la distribución de los ingresos tributarios. el sistema se transmitirá capa por capa. entre las ciudades a nivel de prefectura y los distritos y condados bajo su jurisdicción, y entre condados y ciudades, habrá sistemas fiscales correspondientes aplicables a cada región. además, debido a la diversidad de fuentes de ingresos fiscales, el sistema fiscal adoptará diferentes métodos de distribución de ingresos intergubernamentales para diferentes tipos de impuestos, diferentes tasas o ingresos de fondos y diferentes industrias. esto hace que el sistema fiscal sea casi "un lugar, un sistema". " la ventaja de este enfoque de "un sistema para un lugar" es que puede movilizar el entusiasmo local según las condiciones locales, pero el costo del sistema es alto, lo que ha generado una serie de problemas.
en primer lugar, la feroz competencia fiscal entre regiones obstaculiza la construcción de un mercado unificado.este tipo de sistema fiscal, que se centra en movilizar el entusiasmo local por el desarrollo económico, tiene más ventajas que desventajas durante el período de rápido crecimiento económico en china. por lo tanto, la previsibilidad del desarrollo económico en ese momento era clara, y el método de crecimiento económico principalmente. dependía del aporte de factores cada gobierno local con una mejor comprensión de la dotación de recursos locales, el gobierno puede atraer inversiones en función de las condiciones económicas y sociales prevalecientes, y los beneficios de promover el crecimiento económico local superan las pérdidas en la eficiencia general de la asignación de recursos. sin embargo, cuando la economía de china entre en una etapa de desarrollo de alta calidad y pase de un crecimiento impulsado por factores a un crecimiento impulsado por la innovación y a un crecimiento de doble ciclo, el sistema de incentivos fiscales dará como resultado una gama más amplia de asignación de recursos debido a una competencia fiscal feroz. pérdida de eficiencia.
en segundo lugar, las grandes devoluciones de impuestos no políticos reducen el nivel de recursos fiscales disponibles para el gobierno.para atraer a las empresas extranjeras a invertir localmente, los gobiernos locales a menudo otorgan a las empresas ciertos reembolsos de impuestos informales. dado que se denomina "informal", significa que los gobiernos locales utilizarán de manera flexible una variedad de métodos de gasto fiscal para devolver los impuestos a las empresas. es difícil frenar este comportamiento mediante inspecciones fiscales. a medida que disminuyen los rendimientos de las inversiones corporativas, las empresas buscarán cada vez más ventajas competitivas en forma de incentivos fiscales. actualmente no hay datos públicos para estimar la magnitud de las devoluciones de impuestos informales. según información de diversas fuentes, la magnitud es asombrosa. esto ha llevado a una reducción de los recursos financieros formales disponibles para los gobiernos en todos los niveles y a la desestandarización de las operaciones tributarias.
preste mucha atención a las cuestiones de sostenibilidad fiscal
en la decisión de la tercera sesión plenaria del comité central del partido comunista de china, uno de los subtextos importantes es mejorar la sostenibilidad fiscal. la sostenibilidad fiscal refleja el estado o la capacidad de las finanzas de un país. la solidez de la sostenibilidad fiscal está relacionada con la medida en que las finanzas desempeñan un papel como base y pilar importante de la gobernanza nacional. está además relacionada con la realización de las estrategias de desarrollo nacional. el desempeño de funciones gubernamentales en todos los niveles, temas importantes como el desarrollo económico y social. después de que china haya implementado recortes de impuestos a gran escala, reducciones de tarifas y políticas de devolución de impuestos durante muchos años, la tasa de crecimiento de los ingresos fiscales se ha desacelerado, los gastos fiscales rígidos han aumentado y la tasa de crecimiento de los ingresos y gastos ha seguido invirtiéndose. dando lugar a conflictos extremadamente agudos entre ingresos y gastos fiscales. la seguridad fiscal es la seguridad con mayor importancia para los resultados finales, y la solidez de la sostenibilidad fiscal es una parte clave para garantizar la seguridad financiera.
la sostenibilidad fiscal está en el centro de la formulación de políticas actuales y futuras. las discusiones en la "decisión" sobre el fortalecimiento de los recursos financieros y la coordinación presupuestaria, la unificación de los derechos de asignación presupuestaria y las cuestiones tributarias locales tienen como objetivo lograr la salud fiscal a largo plazo. la principal fuente de ingresos fiscales son los impuestos, y los impuestos son el centro de las discusiones sobre la sostenibilidad fiscal. esto implica la discusión de cuestiones de carga macrofiscal. en cuanto al tamaño de la carga macrofiscal, el foco de la controversia social son principalmente las fuentes de ingresos gubernamentales a gran escala y el alcance estadístico. para evitar controversias, prefiero utilizar el marco del patrón de distribución del ingreso nacional para el análisis, porque refleja verdaderamente los niveles de ingreso disponible del gobierno, las empresas y los residentes. los resultados estadísticos muestran que en los últimos diez años, la participación del gobierno y los residentes en el patrón de distribución del ingreso nacional ha disminuido, mientras que la participación de la distribución de las empresas y el sector financiero ha aumentado. este cambio en el patrón de distribución del ingreso nacional aumentará. inevitablemente tienen un impacto importante en la inversión, el consumo y otros comportamientos. la disminución de la proporción del ingreso disponible del gobierno también ha impuesto mayores limitaciones al desempeño de las funciones gubernamentales en todos los niveles.
una razón importante de la disminución de la proporción del ingreso disponible del gobierno es que se pone demasiado énfasis en el papel regulador de los impuestos. se refleja en dos aspectos,primero, a nivel de gobierno local, los gobiernos locales enfatizan demasiado el papel de las devoluciones de impuestos informales para atraer inversiones.. por supuesto, es razonable desde la perspectiva de cada gobierno local, porque después de todo trae beneficios al área local, pero la optimización local puede conducir a pérdidas globales, lo que en realidad es una manifestación del "dilema del prisionero".en segundo lugar, a nivel de política industrial, se pone demasiado énfasis en promover el desarrollo industrial a través de políticas fiscales preferenciales.actualmente existe un gran número de políticas fiscales preferenciales, que tienden a ser irregulares y fragmentadas. un énfasis excesivo en el papel regulatorio de los impuestos no sólo reducirá los recursos financieros disponibles del gobierno, sino que tampoco necesariamente conducirá a una mejora en la eficiencia económica desde una perspectiva general, porque conducirá a inconsistencias en el tratamiento fiscal entre diferentes industrias y diferentes empresas. , violando el principio de neutralidad fiscal. esta diversidad de políticas preferenciales tendrá un impacto en las decisiones comerciales y la asignación de recursos de las empresas, y también aumentará la complejidad del sistema tributario.
además, también merece atención la cuestión de la fuga del impuesto sobre la renta de las empresas.los datos estadísticos pertinentes muestran que existe una gran brecha entre la tasa impositiva pagadera y el impuesto real pagado por las empresas chinas, y las razones deben estudiarse en profundidad. las diferencias en las tasas del impuesto corporativo pueden deberse a una variedad de factores, incluidas políticas fiscales preferenciales, diferencias en las leyes fiscales y normas contables y ajustes fiscales anuales. estos factores trabajan juntos para crear una diversidad de tasas impositivas entre las empresas. para comprender profundamente este fenómeno, se necesita una investigación empírica profunda, en lugar de basarse únicamente en indicadores numéricos únicos para emitir juicios.
análisis de políticas y sugerencias de reforma para categorías tributarias clave
en los últimos años, ha habido muchos ajustes de políticas con respecto al iva, como reducir la tasa estándar del iva, aumentar el umbral para los pequeños contribuyentes, elevar los estándares de identificación para los contribuyentes en general y aumentar el reembolso del exceso de créditos del iva. pasar reducir los costos comerciales para estimular la vitalidad empresarial. a partir de la investigación sobre el impuesto al valor agregado a nivel mundial, muchas preguntas no han sido respondidas teóricamente con precisión. por ejemplo, ¿cuál es la dirección y el alcance de la transferencia del impuesto al valor agregado? ¿el impuesto al valor agregado lo soportan las empresas o los consumidores? ¿la transferencia de impuestos se verá afectada por las condiciones económicas y los niveles de precios? ¿la reducción del iva reducirá los costes empresariales? ¿el mecanismo de impacto de la reducción del iva en las empresas es aumentar el rendimiento marginal de la inversión empresarial o aumentar el flujo de caja? incluso si se trata de aumentar el flujo de caja, durante una recesión económica, ¿debería utilizarse primero el aumento del flujo de caja corporativo para pagar deudas o invertir? etc.
la formulación de políticas tributarias debe basarse en una comprensión profunda del entorno económico y el comportamiento empresarial. los cambios en la política fiscal no deberían implementarse apresuradamente sin una comprensión plena de su impacto en la economía. en el contexto de una teoría poco clara, debería ponerse en juego la función del impuesto al valor agregado en el aumento de los ingresos fiscales.
además,a largo plazo, el impuesto al valor agregado es un impuesto cuyas fuentes tributarias pueden tender a reducirse. hay varias razones: la base impositiva del iva basado en el consumo es más estrecha que la del iva basado en la producción, los estándares de identificación para los contribuyentes generales son altos y, en el futuro, habrá muchos pequeños contribuyentes, la proporción de la industria de servicios; será cada vez mayor, y la proporción de la industria manufacturera será relativamente alta. la disminución del consumo y las formas de servicios tienden a diversificarse, las formas imponibles de fuentes impositivas están disminuyendo, etc.el impuesto al valor agregado es el impuesto más grande en mi país. si los ingresos del impuesto al valor agregado disminuyen, tendrá un gran impacto en la sostenibilidad fiscal, lo que merece gran atención.
la tercera sesión plenaria del comité central del partido comunista de china propuso “promover la recaudación del impuesto al consumo para retroceder y descentralizarla constantemente hacia los gobiernos locales”. la cuestión de la reforma del impuesto al consumo ha atraído una atención generalizada. el impuesto al consumo teóricamente incluye el impuesto selectivo al consumo y el impuesto general al consumo. el impuesto al consumo selectivo grava bienes o servicios específicos mediante la implementación de tasas impositivas diferenciales, con el objetivo de lograr una función regulatoria, generalmente como un impuesto central para garantizar la uniformidad y eficacia de las políticas. el impuesto general al consumo adopta una tasa impositiva unificada para gravar una amplia gama de bienes y servicios y es adecuado como impuesto local porque puede proporcionar ingresos fiscales estables para los gobiernos locales. en china, actualmente se aplica un impuesto al consumo selectivo en lugar de un impuesto al consumo general. existen diferencias en el diseño de las políticas tributarias entre ambos. por lo tanto, la estrategia de trasladar la recaudación del impuesto al consumo a la etapa minorista y convertirlo en un impuesto local sólo es aplicable a partidas tributarias limitadas, y durante el proceso de implementación, la competencia tributaria, los costos de recaudación y administración, la distribución desigual de impuestos entre regiones y las pequeñas los contribuyentes a gran escala deben ser considerados cuidadosamente. hay múltiples factores, como los problemas de evasión fiscal y el modelo de ventas directas de fábrica, que pueden fomentarse.
al mismo tiempo, la fuente y el tamaño de los ingresos por impuestos al consumo pueden cambiar debido a cambios en las preferencias de los consumidores.por ejemplo, con el aumento de los cigarrillos electrónicos, el consumo de tabaco tradicional puede disminuir, lo que puede afectar los ingresos por impuestos especiales. asimismo, los cambios en el consumo de alcohol también pueden afectar la estructura de ingresos del impuesto al consumo. según el análisis de las "opiniones orientativas sobre el desarrollo de la industria de bebidas alcohólicas de china durante el decimocuarto plan quinquenal (borrador para comentarios)", el potencial de crecimiento del consumo de bebidas alcohólicas es mucho menor que el del vino y el vino de arroz.
al discutir las funciones y direcciones de reforma del impuesto a la renta personal, primero debemos aclarar su posicionamiento en el sistema fiscal. el posicionamiento central del impuesto sobre la renta personal debería ser principalmente aumentar los ingresos fiscales, complementados con un ajuste preciso, en lugar de ser principalmente una herramienta para la redistribución del ingreso. la experiencia de varios países muestra que la regulación de la distribución del ingreso depende principalmente de políticas públicas como la seguridad social, las leyes de salario mínimo, la reducción de la brecha entre las áreas urbanas y rurales y la reducción de las brechas regionales. incluso si se tiene en cuenta el papel del impuesto sobre la renta de las personas físicas en la regulación de la distribución del ingreso, depende principalmente del aumento de la tasa impositiva promedio del impuesto sobre la renta de las personas físicas, más que del aumento de la progresividad fiscal. en otras palabras,el efecto del impuesto sobre la renta personal en la regulación de la distribución general del ingreso depende principalmente de la expansión del grupo de contribuyentes, más que del aumento continuo de las tasas impositivas progresivas sobre los grupos de contribuyentes existentes.en la actualidad, muchas personas en la sociedad abogan por elevar el umbral del impuesto sobre la renta personal y elevar el estándar para las deducciones especiales. de hecho, no comprenden el mecanismo de distribución del ingreso del impuesto sobre la renta personal y la distribución de los contribuyentes. en realidad son exactamente lo contrario de lo que quieren lograr.
la "decisión" propone "optimizar la tasa de participación del impuesto compartido", pero la dirección de la optimización no está clara.desde la perspectiva del sistema fiscal actual, ya sea para aumentar o disminuir la proporción del impuesto compartido, existen pros y contras y requieren un estudio cuidadoso. además de optimizar la proporción de uso compartido, también puede considerar optimizar los principios de uso compartido. en la actualidad, los gobiernos locales comparten los ingresos fiscales basándose en el principio del área de producción. también pueden considerar compartir los ingresos fiscales basándose en el principio del área de consumo, el principio de población y el principio extraterritorial. el principio del lugar de consumo se basa en el consumo total generado en el área local. su ventaja es guiar a los gobiernos locales para mejorar el entorno de consumo y tener el efecto de reducir la brecha financiera regional. el principio de población se basa en la población local total, lo que ayuda a alentar a los gobiernos locales a mejorar los servicios públicos y también tiene el efecto de reducir las brechas financieras regionales. el principio extraterritorial es dividir las ventas de productos en ventas dentro de la jurisdicción y ventas fuera de la jurisdicción según la información de la factura con iva. esta proporción se utiliza como base para compartir el iva. el gobierno local. la ventaja del principio extraterritorial es que es fácil de calcular y puede evitar una competencia fiscal feroz entre regiones, al tiempo que protege el entusiasmo local.
características de la estructura tributaria y direcciones de reforma.
el sistema tributario de china tiene dos características: primero, los impuestos se concentran en los eslabones superiores del ciclo del ingreso nacional. en segundo lugar, los impuestos recaen principalmente en los contribuyentes corporativos.
en la mayoría de los países desarrollados, los impuestos se concentran principalmente en los tramos medio e inferior del ciclo del ingreso nacional, es decir, los eslabones de ingreso, consumo y acumulación, mientras que los impuestos de china se concentran principalmente en el eslabón de producción. este sistema tributario favorece la mejora de la eficiencia en la recaudación y la administración de impuestos, pero es perjudicial para mejorar la eficiencia económica, porque el eslabón de producción es un eslabón de creación de valor, y la concentración de impuestos en este eslabón inhibirá la competitividad empresarial y la eficiencia económica.
sin embargo, reducir el vínculo tributario no es una cuestión sencilla: implica cambios profundos en el sistema tributario. la tributación no es sólo un medio para que el gobierno aumente los ingresos fiscales, sino también un vínculo importante entre la interacción entre el gobierno y la sociedad y la coordinación de los intereses de varios grupos sociales. los ajustes al sistema tributario pueden afectar los intereses de diferentes grupos sociales, por lo que es necesario considerar su impacto en todos los estratos sociales al diseñar el sistema tributario.
la dirección de la reforma del sistema tributario puede comenzar desde los siguientes aspectos: mejorar la capacidad de los impuestos para aumentar los ingresos fiscales; trasladar el vínculo de recaudación de impuestos hacia el vínculo del ingreso nacional; aumentar la proporción de residentes que pagan impuestos; consumo (servicios) y riqueza. con el advenimiento de la era del consumo masivo y el envejecimiento de la población, podemos explorar la introducción de un impuesto general al consumo (o impuesto a las ventas minoristas).
un país fuerte y un pueblo próspero no son contradictorios. schumpeter, el pionero de la sociología fiscal, creía que “sólo un gobierno fuerte basado en la base política más amplia y un gobierno que pueda hacer sentir al público que tiene poder y liderazgo reales se atreverá a intentar superar todos los obstáculos encontrados”. es importante reconocer que mejorar la sostenibilidad fiscal no es una tarea fácil y que el proceso debe basarse en el reconocimiento público y un amplio consenso social. cuando el famoso economista acemoglu estudió las relaciones económicas y fiscales de varios países, descubrió que cuanto mayor es el nivel de desarrollo económico, más fuerte es el poder financiero de los países. al explicar este fenómeno, propuso una palabra interesante: "consenso" fuerte. gobierno". las finanzas son una serie de sistemas complejos. casi todos los sistemas son el epítome de la relación entre los niveles superiores e inferiores del gobierno, la relación entre el gobierno y la sociedad y la relación entre el gobierno y el mercado. cuando se combinan, estos sistemas financieros forman un sistema fiscal y. sistema tributario, que hace que "las finanzas sean la clave de la gobernanza nacional". la propuesta de "la base y el pilar importante del gobierno" se ha hecho posible, lo que hace que la reforma del sistema fiscal y tributario desempeñe un papel enorme en la construcción de un sistema tributario "fuerte". gobierno de consenso". obviamente, la reforma no se puede lograr de la noche a la mañana; es una tarea larga y ardua.
lu bingyang/xie qiuyi, director ejecutivo del instituto de finanzas e impuestos, universidad renmin de china/compilado
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