entre pékin et shanghai④｜lv bingyang : l’essence de la viabilité budgétaire réside dans la capacité budgétaire du pays
2024-09-26
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【note de l'éditeur】
« à pékin, voyez shanghai », la série « the paper afternoon tea/pékin et shanghai » sera officiellement lancée le 17 mai 2024. « entre pékin et shanghai » vise à analyser les politiques du gouvernement central et à explorer la pensée de shanghai.
le premier séminaire a discuté de la stratégie de shanghai dans la transformation économique de la chine. le deuxième séminaire portait sur la construction d'une place financière internationale. le troisième séminaire était axé sur le financement technologique. le quatrième séminaire s'est concentré sur les nouveaux systèmes fiscaux et les nouveaux formats d'entreprises.
nous avons invité yang zhiyong, directeur du centre de recherche fiscale et fiscale de l'académie chinoise des sciences sociales, lu bingyang, directeur exécutif de l'institut des finances et de la fiscalité de l'université renmin de chine, li ming, doyen de l'école de gouvernement du université de commerce international et d'économie, et inspecteurs et chercheurs de deuxième niveau du département de recherche macroéconomique du centre de recherche sur le développement du conseil d'état zhang junwei.
ce qui suit est l’essence du discours de lu bingyang. lu bingyang a analysé les avantages et les inconvénients du système fiscal « un endroit, un système », les caractéristiques du système fiscal chinois et l'orientation de la réforme.
lu bingyang, directeur exécutif de l'institut des finances et de la fiscalité de l'université renmin de chine, et quan yitu, journaliste de the paper
système d’incitation fiscale et système fiscal « un endroit, un système »
la troisième session plénière du comité central du pcc a proposé à plusieurs reprises une réforme des relations fiscales intergouvernementales, notamment en renforçant de manière appropriée le pouvoir du gouvernement central, en augmentant la proportion des dépenses budgétaires centrales, en augmentant les ressources financières indépendantes locales, en élargissant les sources fiscales locales et en optimisant la proportion de partage des impôts. la relation financière intergouvernementale est appelée le système fiscal de notre pays, qui comprend le pouvoir fiscal, le pouvoir financier et les paiements de transfert. les relations budgétaires intergouvernementales constituent le système central qui mobilise l'enthousiasme des gouvernements à tous les niveaux. elles affecteront profondément le comportement des gouvernements à tous les niveaux, façonneront les relations entre le gouvernement et le marché et affecteront la fourniture de biens publics, le développement économique, l'équilibre régional, voire la stabilité politique. bien que le système fiscal puisse atteindre plusieurs objectifs, l'orientation de développement à long terme de la chine centrée sur la construction économique a amené le système fiscal à accorder plus d'attention à la mobilisation de l'enthousiasme des gouvernements locaux à tous les niveaux pour développer l'économie, formant ainsi un système d'incitation fiscale avec caractéristiques chinoises uniques. cela se reflète dans un grand nombre de documents sur le système fiscal.
la « décision sur la mise en œuvre de mesures contractuelles financières dans les collectivités locales » publiée par le conseil d'état en 1988 a souligné que le système de contrat fiscal « a mobilisé l'enthousiasme local pour accroître la production et l'épargne, augmenter les recettes et réduire les dépenses, et a favorisé le développement de l'économie locale. économie nationale", et a précisé que la poursuite des réformes est "afin de stabiliser les relations financières du gouvernement central avec les gouvernements locaux, elle mobilisera davantage l'enthousiasme des gouvernements locaux".
la « décision du conseil d'état sur la mise en œuvre du système de gestion fiscale du partage des impôts » publiée en 1993 soulignait que le système de partage des impôts « gère correctement la relation de répartition entre les gouvernements centraux et locaux et mobilise l'enthousiasme des deux parties » et « prend en compte les intérêts locaux et mobilise l'enthousiasme local pour développer l'économie, augmenter les revenus et réduire les dépenses.
le « plan de transition pour l’ajustement de la répartition des recettes centrales et locales de la taxe sur la valeur ajoutée après le déploiement complet du projet pilote de réforme de la tva sur les entreprises » publié par le conseil d’état en 2016 soulignait qu’il fallait « augmenter de manière appropriée la proportion de valeur locale- un partage supplémentaire des impôts selon le lieu où l'impôt est payé sera propice à la mobilisation du développement économique local et à la culture des ressources financières pour atténuer la pression à la baisse actuelle sur l'économie.
le « plan de promotion de la réforme pour ajuster la répartition des revenus entre les gouvernements centraux et locaux après la mise en œuvre de réductions d'impôts et de taxes à plus grande échelle » publié par le conseil d'état en 2019 a souligné qu'il est nécessaire de « maintenir un « cinq- "un ratio de partage de cinq pour cinq de la taxe sur la valeur ajoutée" afin "d'encourager les gouvernements locaux à participer au développement économique". nous devons cultiver et élargir les sources fiscales, renforcer la fonction « génératrice de sang » des finances locales et créer un environnement qui est proactif, compétitif pour le développement et travailleur. »
du point de vue de la réalité en chine, les gouvernements provinciaux occupent une position importante parmi les quatre niveaux de gouvernement. ils peuvent négocier avec le gouvernement central sur les ratios de distribution au niveau supérieur et dominer les ratios de distribution des divers revenus à tous les niveaux inférieurs au niveau provincial. niveau. en partant du principe que la structure du ratio de répartition des recettes fiscales entre les gouvernements central et provinciaux est relativement fixe, des négociations plus fréquentes entre les provinces et les localités peuvent être menées pour stabiliser la part provinciale dans la répartition des recettes fiscales. le système sera transmis couche par couche. entre les villes-préfectures et les districts et comtés sous leur juridiction, et entre les comtés et les villes, il y aura des systèmes fiscaux correspondants applicables à chaque région. de plus, en raison de la diversité des sources de recettes fiscales, le système fiscal adoptera différentes méthodes de répartition des recettes intergouvernementales pour différents types d'impôts, différents frais ou revenus de fonds et différentes industries. cela rend le système fiscal presque « un endroit, un système ». » l'avantage de cette approche « un système pour un lieu » est qu'elle peut mobiliser l'enthousiasme local en fonction des conditions locales, mais le coût du système est élevé, ce qui a conduit à une série de problèmes.
premièrement, la concurrence fiscale féroce entre les régions entrave la construction d’un marché unifié.ce type de système fiscal, qui vise à mobiliser l'enthousiasme local pour le développement économique, présente plus d'avantages que d'inconvénients pendant la période de croissance économique rapide de la chine. par conséquent, la prévisibilité du développement économique à cette époque était claire, et la méthode de croissance économique était principalement utilisée. s'est appuyée sur l'apport de facteurs. chaque gouvernement local avec une meilleure compréhension des dotations en ressources locales, le gouvernement peut attirer des investissements en fonction des conditions économiques et sociales existantes, et les avantages de la promotion de la croissance économique locale dépassent les pertes d'efficacité globale de l'allocation des ressources. cependant, lorsque l'économie chinoise entrera dans une phase de développement de haute qualité et passera d'une croissance axée sur les facteurs à une croissance axée sur l'innovation et à une croissance à double cycle, le système d'incitations fiscales entraînera une allocation de ressources plus large en raison d'une concurrence fiscale vicieuse. perte d'efficacité.
deuxièmement, d’importantes réductions d’impôts non politiques réduisent le niveau des ressources fiscales dont dispose le gouvernement.afin d'inciter les entreprises étrangères à investir localement, les gouvernements locaux accordent souvent aux entreprises certains remboursements d'impôts informels. puisque cela est appelé « informel », cela signifie que les gouvernements locaux utiliseront de manière flexible diverses méthodes de dépenses fiscales pour restituer les impôts aux entreprises. il est difficile de mettre fin à ce comportement par le biais de contrôles fiscaux. à mesure que les rendements des investissements des entreprises diminuent, les entreprises recherchent de plus en plus d’avantages compétitifs sous la forme d’incitations fiscales. il n’existe actuellement aucune donnée publique permettant d’estimer l’ampleur des remboursements d’impôts informels. selon les informations provenant de diverses sources, l’ampleur est stupéfiante. cela a conduit à une réduction des ressources financières formelles dont disposent les gouvernements à tous les niveaux et à une dénormalisation des opérations fiscales.
accorder une attention particulière aux questions de viabilité budgétaire
dans la décision de la troisième session plénière du comité central du parti communiste chinois, l’un des sous-textes importants est d’améliorer la viabilité budgétaire. la viabilité budgétaire reflète l'état ou la capacité des finances d'un pays. la solidité de la viabilité budgétaire est liée à la mesure dans laquelle la finance joue un rôle de fondement et de pilier important de la gouvernance nationale. elle est en outre liée à la réalisation des stratégies de développement nationales. l'exercice des fonctions gouvernementales à tous les niveaux, des questions majeures telles que le développement économique et social. après que la chine ait mis en œuvre des réductions d'impôts à grande échelle, des réductions de frais et des politiques de remboursement d'impôts pendant de nombreuses années, le taux de croissance des recettes fiscales a ralenti, les dépenses budgétaires rigides ont augmenté et le taux de croissance des recettes et des dépenses a continué de s'inverser. ce qui entraîne des conflits extrêmement aigus entre les recettes et les dépenses budgétaires. la sécurité budgétaire est celle qui revêt la plus grande importance en termes de résultats financiers, et la solidité de la viabilité budgétaire est un élément clé pour garantir la sécurité financière.
la viabilité budgétaire est au cœur de l’élaboration des politiques actuelles et futures. les discussions contenues dans la « décision » sur le renforcement des ressources financières et la coordination budgétaire, l'unification des droits d'allocation budgétaire et les questions fiscales locales visent toutes à parvenir à une santé budgétaire à long terme. la principale source de recettes fiscales est la fiscalité, et la fiscalité est au cœur des discussions sur la viabilité budgétaire. cela implique la discussion des questions de charge macro-fiscale. en ce qui concerne l’ampleur de la charge macro-fiscale, la controverse sociale se concentre principalement sur les sources de recettes publiques à grande échelle et la portée statistique. pour éviter toute controverse, je préfère utiliser le cadre d’analyse du modèle de répartition du revenu national, car il reflète véritablement les niveaux de revenu disponible du gouvernement, des entreprises et des résidents. les résultats statistiques montrent qu'au cours des dix dernières années, la part de l'état et des résidents dans la répartition du revenu national a diminué, tandis que la part de la répartition des entreprises et du secteur financier a augmenté. ont inévitablement un impact important sur l’investissement, la consommation et d’autres comportements. la baisse de la part du revenu disponible de l’état a également imposé des contraintes plus importantes à l’exercice des fonctions gouvernementales à tous les niveaux.
une raison importante de la baisse de la proportion du revenu disponible de l’état est que l’on met trop l’accent sur le rôle régulateur de la fiscalité. cela se reflète sous deux aspects,premièrement, au niveau des collectivités locales, celles-ci mettent trop l’accent sur le rôle des réductions d’impôts informelles pour attirer les investissements.. bien sûr, cela est raisonnable du point de vue de chaque gouvernement local, car après tout, cela apporte des avantages à la zone locale, mais l'optimalité locale peut entraîner des pertes globales, ce qui est en fait une manifestation du « dilemme du prisonnier ».deuxièmement, au niveau de la politique industrielle, on met trop l’accent sur la promotion du développement industriel par le biais de politiques fiscales préférentielles.il existe actuellement un grand nombre de politiques fiscales préférentielles, qui tendent à être inégales et fragmentées. l'accent excessif mis sur le rôle régulateur de la fiscalité réduira non seulement les ressources financières disponibles du gouvernement, mais ne conduira pas non plus nécessairement à une amélioration de l'efficacité économique d'un point de vue global, car cela entraînera des incohérences dans le traitement fiscal entre les différentes industries et les différentes entreprises. , violant le principe de neutralité fiscale. cette diversité de politiques préférentielles aura un impact sur les décisions commerciales et l’allocation des ressources des entreprises, et augmentera également la complexité du système fiscal.
en outre, la question des fuites d’impôt sur les sociétés mérite également qu’on s’y attarde.les données statistiques pertinentes montrent qu'il existe un écart important entre le taux d'imposition à payer et l'impôt effectivement payé par les entreprises chinoises, et que les raisons doivent être étudiées en profondeur. les différences dans les taux d’imposition des sociétés peuvent être causées par divers facteurs, notamment des politiques fiscales préférentielles, des différences dans les lois fiscales et les normes comptables, ainsi que des ajustements fiscaux annuels. ces facteurs concourent à créer une diversité de taux d’imposition entre les entreprises. afin de comprendre en profondeur ce phénomène, des recherches empiriques approfondies sont nécessaires, plutôt que de s’appuyer uniquement sur des indicateurs numériques uniques pour porter des jugements.
analyse politique et suggestions de réforme pour les principales catégories fiscales
ces dernières années, de nombreux ajustements politiques concernant la tva ont été effectués, tels que l'abaissement du taux normal de tva, le relèvement du seuil pour les petits contribuables, le relèvement des normes d'identification pour les contribuables généraux et l'augmentation du remboursement des crédits de tva excédentaires. à réussir réduire les coûts des entreprises pour stimuler la vitalité des entreprises. d’après les recherches sur la taxe sur la valeur ajoutée dans le monde, de nombreuses questions n’ont pas trouvé de réponse théorique précise. par exemple, quelle est l’orientation et l’étendue du transfert de la taxe sur la valeur ajoutée ? la taxe sur la valeur ajoutée est-elle supportée par les entreprises ou par les consommateurs ? la répercussion de la fiscalité sera-t-elle affectée par la conjoncture économique et le niveau des prix ? la réduction de la tva réduira-t-elle les coûts des entreprises ? le mécanisme d'impact de la réduction de la tva sur les entreprises vise-t-il à augmenter le rendement marginal de l'investissement des entreprises ou à augmenter les flux de trésorerie ? même s’il s’agit d’augmenter les flux de trésorerie, en période de ralentissement économique, l’augmentation des flux de trésorerie des entreprises devrait-elle être utilisée d’abord pour rembourser des dettes ou investir ? etc.
la formulation de la politique fiscale doit reposer sur une compréhension approfondie de l’environnement économique et du comportement des entreprises. les changements de politique fiscale ne devraient pas être mis en œuvre à la hâte sans une pleine compréhension de leur impact sur l’économie. dans le contexte d’une théorie peu claire, la fonction de la taxe sur la valeur ajoutée dans la collecte des recettes fiscales devrait être mise en œuvre.
en outre,à long terme, la taxe sur la valeur ajoutée est un impôt dont les sources fiscales peuvent avoir tendance à diminuer. il y a plusieurs raisons à cela : l'assiette fiscale de la tva basée sur la consommation est plus étroite que celle de la tva basée sur la production ; les normes d'identification pour les contribuables généraux sont élevées et il y aura à l'avenir de nombreux contribuables de petite taille, dont la proportion sera du secteur des services ; deviendra de plus en plus élevé et la proportion de l'industrie manufacturière sera relativement élevée. les formes de consommation et de services ont tendance à se diversifier, les formes imposables des sources fiscales diminuent, etc.la taxe sur la valeur ajoutée est la taxe la plus importante en chine. si les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée diminuent, cela aura un impact important sur la viabilité budgétaire, qui mérite une grande attention.
la troisième session plénière du comité central du parti communiste chinois a proposé de « promouvoir le recul de la collecte des taxes à la consommation et de la décentraliser progressivement vers les gouvernements locaux ». la question de la réforme des taxes à la consommation a attiré une large attention. la taxe à la consommation comprend théoriquement la taxe sélective sur la consommation et la taxe générale sur la consommation. la taxe sélective à la consommation prélève des taxes sur des biens ou des services spécifiques en mettant en œuvre des taux d'imposition différentiels, dans le but de remplir une fonction de régulation, généralement en tant que taxe centrale pour garantir l'uniformité et l'efficacité des politiques. la taxe générale à la consommation adopte un taux d'imposition unifié pour taxer un large éventail de biens et de services et convient comme impôt local car elle peut fournir des recettes fiscales stables aux gouvernements locaux. en chine, une taxe sélective sur la consommation est actuellement mise en place à la place d’une taxe générale sur la consommation. il existe des différences dans la conception des politiques fiscales entre les deux. par conséquent, la stratégie consistant à déplacer la collecte de la taxe sur la consommation jusqu'au stade de la vente au détail et à en faire une taxe locale n'est applicable qu'à des éléments fiscaux limités, et pendant le processus de mise en œuvre, la concurrence fiscale, les coûts de collecte et d'administration, la répartition inégale des impôts entre les régions et les petites les contribuables à grande échelle doivent être soigneusement pris en compte. de nombreux facteurs, tels que les problèmes d’évasion fiscale et le modèle de vente directe en usine, peuvent être encouragés.
dans le même temps, la source et le montant des recettes fiscales à la consommation peuvent changer en raison de l’évolution des préférences des consommateurs.par exemple, avec l’essor des cigarettes électroniques, la consommation de tabac traditionnel pourrait diminuer, ce qui pourrait affecter les recettes des droits d’accise. de même, les changements dans la consommation d’alcool peuvent également affecter la structure des recettes provenant des droits d’accise. selon l'analyse des « avis directeurs sur le développement de l'industrie chinoise des alcools au cours du 14e plan quinquennal (projet pour commentaires) », le potentiel de croissance de la consommation d'alcool est bien inférieur à celui du vin et du vin de riz.
lorsqu’on discute des fonctions et des orientations de réforme de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, il faut d’abord clarifier son positionnement dans le système fiscal. l’objectif principal de l’impôt sur le revenu des personnes physiques devrait être principalement d’augmenter les recettes fiscales, complétées par un ajustement précis, plutôt que d’être principalement un outil de redistribution des revenus. l'expérience de divers pays montre que la régulation de la répartition des revenus repose principalement sur des politiques publiques telles que la sécurité sociale, les lois sur le salaire minimum, la réduction de l'écart entre les zones urbaines et rurales et la réduction des écarts régionaux. même si l’on prend en compte le rôle de l’impôt sur le revenu des personnes physiques dans la régulation de la répartition des revenus, il dépend principalement de l’augmentation du taux moyen de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, plutôt que de l’augmentation de la progressivité de l’impôt. autrement dit,l’effet de l’impôt sur le revenu des personnes physiques sur la régulation de la répartition globale des revenus dépend principalement de l’expansion du groupe de contribuables, plutôt que de l’augmentation continue des taux d’imposition progressifs sur les groupes de contribuables existants.à l'heure actuelle, de nombreuses personnes dans la société préconisent de relever le seuil de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et de relever le niveau des déductions spéciales. en fait, elles ne comprennent pas le mécanisme de répartition des revenus de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et la répartition des contribuables. en avant sont en fait exactement le contraire de ce qu’ils veulent réaliser.
la « décision » propose « d'optimiser le taux de partage de l'impôt partagé », mais la direction de l'optimisation n'est pas claire.du point de vue du système fiscal actuel, qu’il s’agisse d’augmenter ou de diminuer la part de l’impôt partagé, il y a à la fois des avantages et des inconvénients et nécessite une étude approfondie. en plus d’optimiser le ratio de partage, vous pouvez également envisager d’optimiser les principes de partage. à l'heure actuelle, les gouvernements locaux partagent les recettes fiscales sur la base du principe de la zone de production. ils peuvent également envisager de partager les recettes fiscales sur la base du principe de la zone de consommation, du principe de population et du principe d'extraterritorialité. le principe du lieu de consommation est basé sur la consommation totale générée dans la zone locale. son avantage est de guider les gouvernements locaux dans l'amélioration de l'environnement de consommation et d'avoir pour effet de réduire l'écart financier régional. le principe de population est basé sur la population locale totale, ce qui contribue à encourager les gouvernements locaux à améliorer les services publics et a également pour effet de réduire les écarts financiers régionaux. le principe extraterritorial est de diviser les ventes de produits en ventes au sein de la juridiction et en ventes hors juridiction sur la base des informations de la facture tva. ce ratio est utilisé comme base pour le partage de la tva. la première appartient au gouvernement central et la seconde appartient. le gouvernement local. l’avantage du principe d’extraterritorialité est qu’il est simple à calculer et permet d’éviter une concurrence fiscale brutale entre régions tout en préservant l’enthousiasme local.
caractéristiques de la structure fiscale et orientations des réformes
le système fiscal chinois présente deux caractéristiques : premièrement, la fiscalité est concentrée sur les maillons en amont du cycle du revenu national. deuxièmement, les impôts sont principalement supportés par les sociétés contribuables.
dans la plupart des pays développés, la fiscalité est principalement concentrée sur les maillons moyens et inférieurs du cycle du revenu national, c'est-à-dire les maillons du revenu, de la consommation et de l'accumulation, tandis qu'en chine, la fiscalité est principalement concentrée sur le maillon de la production. ce système fiscal favorise l'amélioration de l'efficacité de la collecte et de l'administration des impôts, mais il nuit à l'amélioration de l'efficacité économique, car le maillon de production est un maillon de création de valeur, et la concentration de la fiscalité dans ce maillon inhibera la compétitivité et l'efficacité économique des entreprises.
toutefois, déplacer le lien fiscal vers le bas n’est pas une tâche simple. cela implique de profonds changements dans le système fiscal. la fiscalité n'est pas seulement un moyen pour l'état de générer des recettes fiscales, mais aussi un lien important entre l'interaction entre l'état et la société et la coordination des intérêts des différents groupes sociaux. les ajustements du système fiscal peuvent affecter les intérêts de différents groupes sociaux, de sorte que son impact sur toutes les couches sociales doit être pris en compte lors de la conception du système fiscal.
l'orientation de la réforme du système fiscal peut commencer par les aspects suivants : améliorer la capacité de la fiscalité à générer des recettes fiscales ; déplacer le lien de collecte des impôts vers l'aval vers le revenu national ; augmenter la proportion de résidents payant des impôts et déplacer l'assiette fiscale vers ; consommation (services) et richesse. avec l’avènement de l’ère de la consommation de masse et du vieillissement de la population, on peut envisager l’introduction d’une taxe générale sur la consommation (ou taxe sur les ventes au détail).
un pays fort et un peuple prospère ne sont pas contradictoires. schumpeter, le pionnier de la sociologie fiscale, estimait que « seul un gouvernement fort, fondé sur la base politique la plus large et capable de donner au public le sentiment qu’il possède un pouvoir et un leadership réels, osera tenter de surmonter tous les obstacles rencontrés ». il est important de reconnaître que l’amélioration de la viabilité budgétaire n’est pas une tâche facile et que le processus doit être fondé sur la reconnaissance publique et un large consensus social. lorsque le célèbre économiste acemoglu a étudié les relations économiques et fiscales de divers pays, il a constaté que plus le niveau de développement économique est élevé, plus la puissance financière des pays est forte. pour expliquer ce phénomène, il a avancé un mot intéressant : « consensus » fort. gouvernement". la finance est une série de systèmes complexes. presque tous les systèmes sont la quintessence de la relation entre les niveaux supérieurs et inférieurs de gouvernement, de la relation entre le gouvernement et la société et de la relation entre le gouvernement et le marché. lorsqu'ils sont combinés, ces systèmes financiers forment un système financier et financier. système fiscal, qui fait de « la finance la clé de la gouvernance nationale ». la proposition de « fondement et pilier important du gouvernement » est devenue possible, ce qui fait que la réforme du système fiscal et fiscal joue un rôle énorme dans la construction d'un « système fiscal fort ». gouvernement de consensus. » évidemment, la réforme ne peut pas être accomplie du jour au lendemain ; c’est une tâche longue et ardue.
lu bingyang/xie qiuyi, directeur exécutif de l'institut des finances et de la fiscalité, université renmin de chine/compilé
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