entre pequim e xangai④｜lv bingyang: a essência da sustentabilidade fiscal é a capacidade fiscal do país
2024-09-26
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【nota do editor】
as séries "quando estiver em pequim, veja xangai" e "o chá da tarde de papel/entre pequim e xangai" serão lançadas oficialmente em 17 de maio de 2024. "pequim e xangai" pretende analisar as políticas do governo central e explorar o pensamento de xangai.
o primeiro seminário discutiu a estratégia de xangai na transformação económica da china. o segundo seminário centrou-se na construção de um centro financeiro internacional. o terceiro seminário centrou-se no financiamento da tecnologia. o quarto seminário centrou-se nos novos sistemas fiscais e nos novos formatos de negócios.
convidamos yang zhiyong, diretor do centro de pesquisa fiscal e tributária da academia chinesa de ciências sociais, lu bingyang, diretor executivo do instituto de finanças e tributação da universidade renmin da china, li ming, reitor da escola de governo do universidade de negócios e economia internacionais e inspetores e pesquisadores de segundo nível do departamento de pesquisa macroeconômica do centro de pesquisa para o desenvolvimento do conselho de estado.
a seguir está a essência do discurso de lu bingyang. lu bingyang analisou as vantagens e desvantagens do sistema fiscal "um lugar, um sistema", as características do sistema tributário da china e a direção da reforma.
lu bingyang, diretor executivo do instituto de finanças e tributação da universidade renmin da china, e quan yitu, repórter do the paper
sistema de incentivos fiscais e sistema fiscal “um lugar, um sistema”
a terceira sessão plenária do comité central do pcc propôs repetidamente a reforma das relações fiscais intergovernamentais, tais como o fortalecimento adequado do poder do governo central, o aumento da proporção das despesas fiscais centrais, o aumento dos recursos financeiros independentes locais, a expansão das fontes fiscais locais e a otimização a proporção da partilha de impostos partilhada. a relação fiscal intergovernamental é chamada de sistema fiscal em nosso país, que consiste em poder fiscal, poder financeiro e pagamentos de transferência. as relações fiscais intergovernamentais são o sistema central que mobiliza o entusiasmo dos governos a todos os níveis. irão afectar profundamente o comportamento dos governos a todos os níveis, moldar a relação entre o governo e o mercado e afectar o fornecimento de bens públicos, o desenvolvimento económico, equilíbrio regional e até estabilidade política. embora o sistema fiscal possa atingir múltiplos objectivos, a orientação de desenvolvimento a longo prazo do meu país centrada na construção económica fez com que o sistema fiscal prestasse mais atenção à mobilização do entusiasmo dos governos locais a todos os níveis para desenvolver a economia, formando assim um sistema de incentivos fiscais com características chinesas únicas. isto reflecte-se num grande número de documentos do sistema fiscal.
a "decisão sobre a implementação de medidas contratuais financeiras nos governos locais" emitida pelo conselho de estado em 1988 apontou que o sistema de contrato fiscal "mobilizou o entusiasmo local para aumentar a produção e a poupança, aumentar as receitas e reduzir as despesas, e promoveu o desenvolvimento do economia nacional", e especificou que novas reformas são "a fim de estabilizar as relações financeiras do governo central com os governos locais mobilizarão ainda mais o entusiasmo dos governos locais."
a "decisão do conselho de estado sobre a implementação do sistema de gestão fiscal de repartição de impostos" emitida em 1993 apontou que o sistema de repartição de impostos "lida corretamente com a relação de distribuição entre os governos central e local e mobiliza o entusiasmo de ambas as partes" e " considera os interesses locais e mobiliza o entusiasmo local para desenvolver a economia e aumentar as receitas e reduzir as despesas." .
o “plano de transição para ajustar a divisão das receitas do imposto sobre o valor acrescentado central e local após a implementação abrangente do piloto de reforma das empresas para o iva” emitido pelo conselho de estado em 2016 apontou que “aumentar adequadamente a proporção do valor local- a partilha adicional de impostos de acordo com o local onde o imposto é pago conduzirá à mobilização do desenvolvimento económico local e ao cultivo de recursos financeiros para aliviar a actual pressão descendente sobre a economia."
o "plano de promoção da reforma para ajustar a divisão de receitas entre os governos central e local após a implementação de reduções de impostos e taxas em grande escala" emitido pelo conselho de estado em 2019 apontou que é necessário "manter um 'cinco- proporção de cinco partilhas do imposto sobre o valor acrescentado", a fim de "encorajar os governos locais a participar no desenvolvimento económico". devemos cultivar e expandir as fontes de impostos, melhorar a função "produtora de sangue" das finanças locais e criar um ambiente que é proativo, competitivo para o desenvolvimento e trabalhador."
do ponto de vista da realidade na china, os governos provinciais ocupam uma posição importante entre os quatro níveis de governo. eles podem negociar com o governo central os rácios de distribuição no nível superior e dominar os rácios de distribuição de vários rendimentos em todos os níveis abaixo do provincial. nível. sob a premissa de que a estrutura do rácio de distribuição das receitas fiscais entre os governos central e provincial é relativamente fixa, podem ser realizadas negociações mais frequentes entre as províncias e localidades para estabilizar a participação do nível provincial na distribuição das receitas fiscais. o sistema será transmitido camada por camada. entre as cidades em nível de prefeitura e os distritos e condados sob sua jurisdição, e entre condados e cidades, haverá sistemas fiscais correspondentes aplicáveis a cada região. além disso, devido à diversidade das fontes de receitas fiscais, o sistema fiscal adoptará diferentes métodos intergovernamentais de distribuição de receitas para diferentes tipos de impostos, diferentes taxas ou rendimentos de fundos e diferentes indústrias. ” a vantagem desta abordagem “um sistema para um local” é que pode mobilizar o entusiasmo local de acordo com as condições locais, mas o custo do sistema é elevado, o que levou a uma série de problemas.
em primeiro lugar, a feroz concorrência fiscal entre as regiões dificulta a construção de um mercado unificado.este tipo de sistema fiscal, que se concentra na mobilização do entusiasmo local para o desenvolvimento económico, tem mais vantagens do que desvantagens durante o período de rápido crescimento económico na china. portanto, a previsibilidade do desenvolvimento económico naquela altura era clara, e o método de crescimento económico principalmente. dependia de factores de produção. cada governo local com uma melhor compreensão das dotações de recursos locais, o governo pode atrair investimento com base nas condições económicas e sociais prevalecentes, e os benefícios da promoção do crescimento económico local compensam as perdas na eficiência global da alocação de recursos. contudo, quando a economia da china entrar numa fase de desenvolvimento de alta qualidade e passar de um crescimento impulsionado por factores para um crescimento impulsionado pela inovação e para um crescimento de ciclo duplo, o sistema de incentivos fiscais resultará numa gama mais ampla de alocação de recursos devido à concorrência fiscal viciosa. perda de eficiência.
em segundo lugar, grandes reduções fiscais não políticas reduzem o nível de recursos fiscais disponíveis para o governo.a fim de atrair empresas estrangeiras para investir localmente, os governos locais concedem frequentemente às empresas certos reembolsos de impostos informais. uma vez que é chamado de "informal", significa que os governos locais utilizarão de forma flexível uma variedade de métodos de despesas fiscais para devolver impostos às empresas. é difícil impedir este comportamento através de inspecções fiscais. à medida que os retornos do investimento empresarial diminuem, as empresas procurarão cada vez mais vantagens competitivas sob a forma de incentivos fiscais. actualmente não existem dados públicos que permitam medir a escala dos reembolsos informais de impostos. com base em informações provenientes de diversas fontes, a escala é surpreendente. isto levou a uma redução dos recursos financeiros formais disponíveis aos governos a todos os níveis e à despadronização das operações fiscais.
preste muita atenção às questões de sustentabilidade fiscal
na decisão da terceira sessão plenária do comité central do partido comunista da china, um dos subtextos importantes é melhorar a sustentabilidade fiscal. a sustentabilidade fiscal reflecte o estado ou a capacidade das finanças de um país. a força da sustentabilidade fiscal está relacionada com a medida em que as finanças desempenham um papel como base e pilar importante da governação nacional. o desempenho das funções governamentais em todos os níveis, questões importantes como o desenvolvimento económico e social. depois de a china ter implementado reduções fiscais em grande escala, reduções de taxas e políticas de reembolso de impostos durante muitos anos, a taxa de crescimento das receitas fiscais abrandou, as despesas fiscais rígidas aumentaram e a taxa de crescimento das receitas e despesas continuou a ser invertida, resultando em conflitos extremamente agudos entre receitas e despesas fiscais. a segurança fiscal é a segurança com maior significado financeiro, e a força da sustentabilidade fiscal é uma parte fundamental para garantir a segurança financeira.
a sustentabilidade fiscal está no centro da formulação de políticas atuais e futuras. a discussão na "decisão" sobre o reforço dos recursos financeiros e a coordenação orçamental, a unificação dos direitos de alocação orçamental e as questões fiscais locais visam alcançar a saúde fiscal a longo prazo. a principal fonte de receitas fiscais é a tributação, e a tributação é o cerne das discussões sobre a sustentabilidade fiscal. isto envolve a discussão de questões de carga macrotributária. no que diz respeito ao tamanho da carga macrotributária, o foco da controvérsia social está principalmente nas fontes de receita governamental em grande escala e no âmbito estatístico. para evitar controvérsia, prefiro utilizar o quadro do padrão de distribuição do rendimento nacional para análise, porque reflecte verdadeiramente os níveis de rendimento disponível do governo, das empresas e dos residentes. os resultados estatísticos mostram que, nos últimos dez anos, a percentagem do governo e dos residentes no padrão de distribuição do rendimento nacional diminuiu, enquanto a percentagem da distribuição das empresas e do sector financeiro aumentou. inevitavelmente têm um impacto importante no investimento, no consumo e em outros comportamentos. o declínio na proporção do rendimento disponível do governo também colocou maiores restrições ao desempenho das funções governamentais a todos os níveis.
uma razão importante para o declínio na proporção do rendimento disponível do governo é que há demasiada ênfase no papel regulador da tributação. isso se reflete em dois aspectos,em primeiro lugar, a nível do governo local, os governos locais enfatizam excessivamente o papel das reduções fiscais informais na atração de investimento.. é claro que é razoável na perspectiva de cada governo local, porque afinal traz benefícios para a área local, mas a optimização local pode levar a perdas globais, o que é na verdade uma manifestação do “dilema do prisioneiro”.em segundo lugar, ao nível da política industrial, é dada demasiada ênfase à promoção do desenvolvimento industrial através de políticas fiscais preferenciais.existe actualmente um grande número de políticas fiscais preferenciais, que tendem a ser irregulares e fragmentadas. a ênfase excessiva no papel regulador da tributação não só reduzirá os recursos financeiros disponíveis do governo, mas também poderá não conduzir necessariamente a uma melhoria da eficiência económica numa perspectiva global, porque conduzirá a inconsistências no tratamento fiscal entre diferentes indústrias e diferentes empresas, violando o princípio da neutralidade fiscal. esta diversidade de políticas preferenciais terá um impacto nas decisões empresariais e na alocação de recursos das empresas, e também aumentará a complexidade do sistema fiscal.
além disso, a questão da fuga do imposto sobre o rendimento das sociedades também merece atenção.dados estatísticos relevantes mostram que existe uma grande disparidade entre a taxa de imposto a pagar e o imposto efetivamente pago pelas empresas chinesas, e as razões precisam de ser estudadas em profundidade. as diferenças nas taxas de imposto sobre as sociedades podem ser causadas por uma variedade de factores, incluindo políticas fiscais preferenciais, diferenças nas leis fiscais e nas normas contabilísticas, e ajustamentos fiscais anuais. estes factores trabalham em conjunto para criar uma diversidade de taxas de imposto entre as empresas. para compreender profundamente este fenómeno, é necessária uma investigação empírica aprofundada, em vez de depender apenas de indicadores numéricos únicos para fazer julgamentos.
análise de políticas e sugestões de reforma para as principais categorias fiscais
nos últimos anos, houve muitos ajustamentos políticos em relação ao iva, tais como a redução da taxa normal de iva, o aumento do limiar para os pequenos contribuintes, o aumento dos padrões de identificação para os contribuintes em geral e o aumento do reembolso de créditos de iva em excesso. passar reduzir os custos empresariais para estimular a vitalidade empresarial. a partir da investigação sobre o imposto sobre o valor acrescentado a nível mundial, muitas questões não foram respondidas teoricamente com precisão. por exemplo, qual é a direção e a extensão da transferência do imposto sobre o valor acrescentado? o imposto sobre o valor acrescentado é suportado pelas empresas ou pelos consumidores? a repercussão fiscal será afectada pelas condições económicas e pelos níveis de preços? a redução do iva reduzirá os custos das empresas? o mecanismo de impacto da redução do iva nas empresas visa aumentar o retorno marginal do investimento empresarial ou aumentar o fluxo de caixa? mesmo que se trate de aumentar o fluxo de caixa, durante uma recessão económica, deverá o aumento do fluxo de caixa empresarial ser utilizado primeiro para saldar dívidas ou investir? etc.
a formulação da política fiscal deve basear-se numa compreensão profunda do ambiente económico e do comportamento empresarial. as mudanças na política fiscal não devem ser implementadas precipitadamente sem uma compreensão completa do seu impacto na economia. no contexto de uma teoria pouco clara, a função do imposto sobre o valor acrescentado no aumento das receitas fiscais deveria ser posta em jogo.
além disso,no longo prazo, o imposto sobre o valor acrescentado é um imposto cujas fontes fiscais podem tender a diminuir. há várias razões: a base tributária do iva baseado no consumo é mais estreita do que a do iva baseado na produção; os padrões de identificação para os contribuintes em geral são elevados e haverá muitos contribuintes de pequena escala no futuro, a proporção da indústria de serviços; aumentará cada vez mais e a proporção da indústria transformadora será relativamente elevada. o consumo e as formas de serviços tendem a ser diversificados, as formas tributáveis das fontes fiscais estão a diminuir, etc.o imposto sobre o valor acrescentado é o maior imposto no meu país. se a receita do imposto sobre o valor acrescentado diminuir, terá um grande impacto na sustentabilidade fiscal, que merece grande atenção.
a terceira sessão plenária do comité central do partido comunista da china propôs “promover a cobrança de impostos sobre o consumo para recuar e descentralizá-la de forma constante para os governos locais”. o imposto sobre o consumo teoricamente inclui o imposto sobre o consumo seletivo e o imposto sobre o consumo geral. o imposto selectivo sobre o consumo cobra impostos sobre bens ou serviços específicos através da implementação de taxas de imposto diferenciadas, com o objectivo de cumprir uma função reguladora, geralmente como um imposto central para garantir a uniformidade e eficácia das políticas. o imposto geral sobre o consumo adopta uma taxa de imposto unificada para tributar uma vasta gama de bens e serviços e é adequado como imposto local porque pode proporcionar receitas fiscais estáveis para os governos locais. na china, está actualmente a ser implementado um imposto selectivo sobre o consumo em vez de um imposto geral sobre o consumo. existem diferenças na concepção das políticas fiscais entre os dois. portanto, a estratégia de transferir o processo de cobrança do imposto sobre o consumo para a fase retalhista e torná-lo um imposto local só é aplicável a itens fiscais limitados e, durante o processo de implementação, a concorrência fiscal, os custos de cobrança e administração, a distribuição desigual de impostos entre as regiões, e os pequenos contribuintes têm de ser cuidadosamente considerados. existem vários factores, tais como questões de evasão fiscal e o modelo de vendas directas à fábrica, que podem ser encorajados.
ao mesmo tempo, a fonte e a dimensão das receitas fiscais sobre o consumo podem mudar devido a alterações nas preferências dos consumidores.por exemplo, com o aumento dos cigarros eletrónicos, o consumo de tabaco tradicional pode diminuir, o que pode afetar as receitas dos impostos especiais de consumo. da mesma forma, as alterações no consumo de álcool também podem afectar a estrutura das receitas do imposto especial de consumo. de acordo com a análise das "opiniões orientadoras sobre o desenvolvimento da indústria de bebidas alcoólicas da china durante o 14º plano quinquenal (rascunho para comentário)", o potencial de crescimento do consumo de bebidas alcoólicas é muito inferior ao do vinho e do vinho de arroz.
ao discutir as funções e orientações da reforma do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, devemos primeiro clarificar o seu posicionamento no sistema fiscal. o posicionamento central do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares deveria ser principalmente o de aumentar as receitas fiscais, complementado por um ajustamento preciso, e não principalmente como um instrumento de redistribuição de rendimentos. a experiência de vários países mostra que a regulação da distribuição de rendimentos depende principalmente de políticas públicas como a segurança social, leis sobre o salário mínimo, a redução do fosso entre as zonas urbanas e rurais e a redução das disparidades regionais. mesmo considerando o papel do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares na regulação da distribuição do rendimento, este depende principalmente do aumento da taxa média do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, e não do aumento da progressividade fiscal. em outras palavras,o efeito do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares na regulação da distribuição global do rendimento depende principalmente da expansão do grupo contribuinte, e não do aumento contínuo das taxas de imposto progressivas sobre os grupos contribuintes existentes.actualmente, muitas pessoas na sociedade defendem o aumento do limite do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e o aumento do padrão para deduções especiais. na verdade, não compreendem o mecanismo de distribuição de rendimentos do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e a distribuição dos grupos de pagamento de impostos. propostas são, na verdade, exactamente o oposto daquilo que pretendem alcançar.
a “decisão” propõe “otimizar o rácio de partilha do imposto partilhado”, mas a direção da otimização não é clara.na perspectiva do actual sistema fiscal, quer se trate de aumentar ou diminuir a parcela do imposto partilhado, existem prós e contras e requer um estudo cuidadoso. além de otimizar a proporção de compartilhamento, você também pode considerar a otimização dos princípios de compartilhamento. actualmente, os governos locais partilham as receitas fiscais com base no princípio da área de produção. podem também considerar a partilha das receitas fiscais com base no princípio da área de consumo, no princípio da população e no princípio extraterritorial. o princípio do local de consumo baseia-se no consumo total gerado na área local. a sua vantagem é orientar os governos locais para melhorar o ambiente de consumo e ter o efeito de reduzir o défice financeiro regional. o princípio da população baseia-se na população local total, o que ajuda a incentivar os governos locais a melhorar os serviços públicos e também tem o efeito de reduzir as lacunas financeiras regionais. o princípio extraterritorial é dividir as vendas de produtos em vendas dentro da jurisdição e vendas fora da jurisdição com base nas informações da fatura do iva. este rácio é utilizado como base para a partilha do iva. o governo local. a vantagem do princípio extraterritorial é que é simples de calcular e pode evitar a concorrência fiscal viciosa entre regiões, protegendo ao mesmo tempo o entusiasmo local.
características da estrutura tributária e rumos da reforma
o sistema fiscal da china tem duas características: primeiro, a tributação está concentrada nas ligações a montante do ciclo do rendimento nacional. em segundo lugar, os impostos são suportados principalmente pelos contribuintes empresariais.
na maioria dos países desenvolvidos, a tributação concentra-se principalmente nas camadas média e inferior do ciclo do rendimento nacional, ou seja, nos elos de rendimento, consumo e acumulação, enquanto na china a tributação está principalmente concentrada no elo de produção. este sistema fiscal contribui para melhorar a eficiência da cobrança e administração de impostos, mas é prejudicial para melhorar a eficiência económica, porque o elo de produção é um elo de criação de valor, e a concentração da tributação neste elo inibirá a competitividade empresarial e a eficiência económica.
contudo, reduzir o vínculo fiscal não é uma questão simples. envolve mudanças profundas no sistema fiscal. a tributação não é apenas um meio para o governo aumentar as receitas fiscais, mas também um importante elo entre a interacção entre o governo e a sociedade e a coordenação dos interesses dos vários grupos sociais. os ajustamentos ao sistema fiscal podem afectar os interesses de diferentes grupos sociais, pelo que o seu impacto em todos os estratos sociais deve ser considerado na concepção do sistema fiscal.
a direcção da reforma do sistema fiscal pode começar pelos seguintes aspectos: melhorar a capacidade da tributação para aumentar as receitas fiscais; transferir a ligação da cobrança de impostos a jusante para a ligação ao rendimento nacional; consumo (serviços) e riqueza. com o advento da era do consumo de massa e do envelhecimento da população, podemos explorar a introdução de um imposto geral sobre o consumo (ou imposto sobre vendas a retalho).
um país forte e um povo próspero não são contraditórios. schumpeter, o pioneiro da sociologia fiscal, acreditava que “apenas um governo forte baseado na base política mais ampla e um governo que possa fazer o público sentir que tem poder e liderança reais ousará tentar superar todos os obstáculos encontrados”. é importante reconhecer que melhorar a sustentabilidade fiscal não é uma tarefa fácil e que o processo precisa de se basear no reconhecimento público e num amplo consenso social. quando o famoso economista acemoglu estudou as relações económicas e fiscais de vários países, descobriu que quanto maior o nível de desenvolvimento económico, mais forte o poder financeiro dos países. ao explicar este fenómeno, apresentou uma palavra interessante: "consenso" forte. governo". as finanças são um conjunto complexo de sistemas. quase todos os sistemas são o epítome da relação entre os níveis superiores e inferiores do governo, da relação entre o governo e a sociedade e da relação entre o governo e o mercado. sistema tributário, que faz do “financiamento a chave da governança nacional”. tornou-se possível a proposição do “fundamento e importante pilar do governo”, o que faz com que a reforma do sistema fiscal e tributário desempenhe um papel importante na construção de um “forte governo de consenso." obviamente, a reforma não pode ser realizada de um dia para o outro; é uma tarefa longa e árdua.
lv bingyang/xie qiuyi, diretor executivo do instituto de finanças e tributação, universidade renmin da china/compilado
(este artigo é do the paper. para mais informações originais, baixe o app “the paper”)
