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Du Tao, periodista del Observador Económico La "Decisión del Comité Central del Partido Comunista de China sobre una mayor profundización integral de la reforma y la promoción de la modernización al estilo chino" (en adelante, la "Decisión") anunciada el 21 de julio propone retrasar la recaudación del impuesto al consumo y descentralizar constantemente a los gobiernos locales, y mejorar la política de reembolso del exceso de créditos fiscales por valor añadido y la cadena de deducciones, optimizando la proporción de reparto del impuesto compartido. Después del anuncio de la "Decisión", muchos expertos en finanzas y tributación e instituciones de investigación hicieron predicciones sobre la reforma del impuesto al consumo. Las principales preocupaciones incluyen tres puntos: en primer lugar, si el impuesto al consumo pasará de ser un impuesto central a un impuesto compartido; ¿Cómo hacer retroceder la recaudación del impuesto al consumo? ¿Qué desafíos traerá el cambio posterior a la recaudación y la gestión? El tercero es cómo se ampliará la base del impuesto al consumo y si esta expansión afectará a la ya débil demanda interna.

El impuesto al consumo es una de las cuatro principales fuentes de ingresos fiscales en China.

Los ingresos totales por impuestos al consumo de China en 2023 serán de 1,6 billones de yuanes, lo que representa aproximadamente el 8,9% de los ingresos fiscales del país.PIB1,3%. El impuesto al consumo es también el único impuesto con un crecimiento positivo entre los cuatro principales impuestos en el primer semestre de 2024.

Un jefe del departamento de finanzas y presupuesto local sugirió cambiar el impuesto al consumo de un impuesto central a un impuesto compartido. Predice que la reforma del impuesto al consumo continuará la idea de reforma tributaria anterior, es decir, asegurar el stock y ajustar el incremento. La parte del stock seguirá siendo un impuesto central, mientras que la parte incremental se ajustará a un impuesto compartido. Sin embargo, para determinar el inventario es necesario volver a calcular la base del impuesto al consumo y actualmente las autoridades superiores no han tomado ninguna medida.

Desde su introducción en 1994, el impuesto al consumo ha experimentado tres rondas de ajustes en 2006, 2008 y 2014, principalmente ajustes de las tasas impositivas para algunas categorías y expansión de la base imponible. Un plan de reforma de impuestos compartidos publicado por el Consejo de Estado en 2019 dio a conocer las ideas de reforma de retroceder la recaudación del impuesto al consumo, ampliar la base impositiva y compartir impuestos incrementales.

Este plan de reforma no se implementó en cinco años. El artículo 20 de la "Ley del Impuesto al Consumo de la República Popular China (Proyecto para comentarios)" (en adelante, el "Proyecto para comentarios"), que solicita opiniones públicamente en 2020, implica la promoción de la reforma piloto del impuesto al consumo. . La ley se presentará al Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional para su revisión en 2024.

Wang Zhenyu, decano del Instituto de Finanzas Locales de la Universidad de Liaoning, afirmó que la reforma del impuesto al consumo no se ha puesto en práctica porque enfrenta muchas limitaciones.

En primer lugar, está limitado por medios técnicos de recaudación y gestión. En el proceso de pasar del lado de la producción al lado del consumo, los grupos impositivos a los que se enfrentan han sufrido cambios pequeños y dispersos, lo que puede conducir a la pérdida de fuentes impositivas.

El segundo es la consideración de los intereses creados existentes entre los gobiernos central y local. Bajo el marco lógico de “base + crecimiento”, éste es un problema muy difícil.

En tercer lugar, el impuesto al consumo de un billón constituye un apoyo importante para los pagos de transferencias fiscales actuales. En comparación con la escala de pagos de transferencias de un billón, los gobiernos locales no tendrán una fuerte sensación de ganancia con la reforma del impuesto al consumo.

Wang Zhenyu dijo que el impuesto al consumo que se está discutiendo actualmente es estrictamente un impuesto al consumo especial y se limita a varios impuestos específicos como la gasolina, los cigarrillos y el alcohol. Algunas de las industrias cubiertas por estas partidas impositivas también se enfrentan a ajustes. Por ejemplo, bajo el efecto de sustitución de los vehículos de nueva energía, una reducción en el impuesto al consumo de gasolina es un evento de alta probabilidad. Para ello, se recomienda aprender de las prácticas de las economías maduras y estudiar la introducción de un impuesto general al consumo, es decir, un impuesto al comercio minorista, como impuesto local.

Ideas de reforma

El impuesto al consumo es un término general para varios impuestos que se aplican a la facturación de bienes de consumo. Es un impuesto que aplica el gobierno a los bienes de consumo. El proceso de recaudación es único y la mayoría de ellos se pagan durante el proceso de producción o importación. El impuesto al consumo es un impuesto indirecto típico, que es un impuesto sobre el precio y existe como parte del precio del producto. El impuesto lo soportan en última instancia los consumidores. La "Tabla de tipos y partidas del impuesto al consumo" muestra que hay 15 partidas impositivas en el impuesto al consumo de China, con tipos impositivos que oscilan entre el 1% y el 56%. El primero son los bienes de consumo que afectan el medio ambiente ecológico, como automóviles, motocicletas, petróleo refinado, neumáticos para automóviles, palillos desechables de madera, petardos, fuegos artificiales y pisos de madera maciza. El segundo es el consumo excesivo de bienes de consumo nocivos para la salud, como cigarrillos, alcohol, etc. El tercero son los bienes de consumo de lujo con un pequeño número de grupos de altos ingresos como principales consumidores, como pelotas y equipos de golf, yates, relojes de alta gama, joyas y jade, etc.

Los datos del Anuario Fiscal de China de 2023 muestran que las principales fuentes del impuesto al consumo interno en 2022Industria secundaria, principalmente industria de productos de tabaco; industria de fabricación de vino, bebidas y té refinado; industria de procesamiento de petróleo, carbón y otros combustibles; Por regiones, los ingresos por impuestos al consumo provienen principalmente de Guangdong, Shanghai, Shandong, Jiangsu, Yunnan y otros lugares.

A diferencia de las ideas generales sobre el impuesto al consumo que imponen algunas economías, el impuesto al consumo de China se ha utilizado como conexión y complemento del impuesto al valor agregado desde su nacimiento, y tiene un efecto regulatorio sobre el comportamiento del consumo.

El libro "Experiencia personal y revisión de treinta años de reforma fiscal y tributaria de China", editado por Liu Kegu y Jia Kang, menciona que dado que el impuesto al valor agregado solo implementa dos tasas impositivas, la carga tributaria original se mantiene básicamente al mismo tiempo. , se consideran ajustes especiales para algunos bienes de consumo, por lo que se seleccionan unos pocos bienes de consumo que están sujetos a un impuesto al consumo además del impuesto al valor agregado. Liu Kegu era el director del Departamento de Impuestos del Ministerio de Finanzas y Jia Kang era el director del Instituto de Ciencias Fiscales del Ministerio de Finanzas.

Según el libro, Liu Zhongli, entonces Ministro de Finanzas, utilizó el tabaco y el alcohol como ejemplo para ilustrar la relación entre el impuesto al valor agregado y el impuesto al consumo: “Originalmente, los tipos impositivos sobre el tabaco, el alcohol, los cosméticos, etc. alto, pero sólo se recauda el 17%, ¿qué debemos hacer? Entonces, hay un impuesto al consumo para complementarlo. El impuesto al consumo es un impuesto central. ¿Por qué es un impuesto central? Porque el desarrollo de estas industrias debe reducirse. Una vez implementado el impuesto, no habrá entusiasmo por el impuesto a las empresas. En cuanto a los gobiernos locales, la mayor parte del impuesto al valor agregado corre a cargo básicamente del gobierno central. El propósito es alentar a los gobiernos locales a desarrollar menos industrias y más industrias de servicios. , entonces esta reforma fiscal significa un poco de reestructuración industrial ".

El impuesto al consumo aplicado por primera vez en 1994 incluía 11 partidas impositivas: tabaco, vino y alcohol, cosméticos, productos para el cuidado de la piel y el cabello, joyas preciosas y jade, petardos y fuegos artificiales, gasolina, diésel, neumáticos para automóviles, motocicletas y automóviles. Para el pueblo chino de aquella época, estos bienes eran básicamente lujos y no estaban dentro del alcance del consumo fomentado por el Estado.

Desde entonces, la reforma del impuesto al consumo se ha llevado a cabo básicamente en el ámbito del ajuste de las tasas impositivas y la ampliación de la base imponible, reflejando esta idea de regular el consumo específico.

En 2006, el impuesto al consumo experimentó su primer ajuste importante. Se agregaron nuevas partidas tributarias como pelotas y equipos de golf, relojes de alta gama, yates, palillos desechables de madera y pisos de madera maciza. Al mismo tiempo, se fusionaron la gasolina y el diésel con las partidas tributarias de los aceites refinados y los aceites refinados. Los cosméticos finales se enumeraron por separado y se cancelaron las partidas impositivas para los productos para el cuidado de la piel y el cabello.

En 2013, la Tercera Sesión Plenaria del XVIII Comité Central del PCC propuso el requisito de “ajustar el alcance, los vínculos y las tasas impositivas del impuesto al consumo para incluir productos de alto consumo de energía y alta contaminación y algunos bienes de consumo de alta gama”. dentro del alcance de la recaudación”. En junio de 2014, el Buró Político del Comité Central del PCC revisó y aprobó el “Plan General para la Profundización de la Reforma del Sistema Fiscal y Tributario” que determina “ajustar el alcance de la recaudación, optimizar la estructura de tasas impositivas, mejorar los vínculos de recaudación y mejorar la función de ajuste del impuesto al consumo". En el mismo año se canceló la partida del impuesto a los neumáticos de automóviles; siguiendo esta idea, las baterías y los revestimientos se incluyeron en las partidas del impuesto al consumo en 2015. Desde entonces, las partidas del impuesto al consumo se han estabilizado en 15.

En 2019 surgió una nueva ronda de ideas para la reforma del impuesto al consumo. El "Plan de Promoción para la Reforma del Ajuste de la División de Ingresos Centrales y Locales después de Implementar Reducciones de Impuestos y Tasas de Mayor Escala" (en adelante, el "Plan") emitido en 2019 propuso que, de acuerdo con los requisitos para mejorar la reforma de El sistema tributario local y bajo la premisa de que la recaudación y la gestión son controlables, algunas partidas del impuesto al consumo actual recaudadas en el eslabón de producción (importación) se trasladarán gradualmente al eslabón mayorista o minorista para ampliar las fuentes de ingresos locales y guiar a los gobiernos locales a mejorar. el entorno de consumo. El número base de la parte existente del ajuste de la reforma se transferirá del gobierno local al gobierno central, y la parte incremental, en principio, pertenecerá al gobierno local para garantizar la estabilidad de la estructura financiera existente de los gobiernos central y local. .

El "Plan" no establece un cronograma específico para la reforma, pero describe el camino de la reforma: los elementos de ajuste específicos se demostrarán plenamente y se implementarán de manera constante después de presentarlos para su aprobación punto por punto. Las reformas se implementarán primero para artículos con condiciones maduras, como relojes de alta gama, joyas preciosas y joyas y jade, y luego se implementarán reformas piloto para otros artículos elegibles junto con la legislación sobre impuestos al consumo.

En diciembre de 2019 se hizo público el "Borrador para Comentarios". Entre ellos, el artículo 20 menciona que “el Consejo de Estado podrá implementar una reforma piloto del impuesto al consumo y ajustar las partidas impositivas, las tasas impositivas y los vínculos de recaudación del impuesto al consumo, y el plan piloto se presentará al Comité Permanente del Congreso Nacional del Pueblo. para su presentación”.

La explicación sobre el "Borrador para comentarios" publicado al mismo tiempo también menciona que, de acuerdo con las necesidades de la reforma del impuesto al consumo, se deben establecer disposiciones coherentes en la ley del impuesto al consumo. De acuerdo con los requisitos pertinentes del Comité Central del Partido y del Consejo de Estado sobre la mejora del sistema tributario local y la reforma de la división de los ingresos centrales y locales, los trabajos de reforma del impuesto al consumo, como la reducción de la recaudación de algunos bienes de consumo, han ido avanzando. Teniendo en cuenta que estas tareas continuarán después de la promulgación del impuesto al consumo, es necesario autorizar al Consejo de Estado a organizar los pilotos pertinentes de conformidad con la ley.

De acuerdo con el "Plan de Trabajo Legislativo 2024 del Consejo de Estado" anunciado el 6 de mayo de 2024, se prepara el proyecto de ley del impuesto al consumo para ser presentado al Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional para su revisión.

El 31 de julio, Wang Dongwei, Viceministro de Finanzas, declaró en una conferencia de prensa de la Oficina de Información del Consejo de Estado que entre los actuales impuestos a gran escala, el impuesto al consumo pertenece en su totalidad al gobierno central y se recauda principalmente en los eslabones de producción e importación. . En el siguiente paso, consideraremos retroceder la recaudación del impuesto al consumo y delegarla constantemente a los gobiernos locales, teniendo en cuenta factores como la división de los ingresos centrales y locales, la capacidad de gestión y recaudación de impuestos, etc., e implementarla de manera constante mediante categoría y paso a paso, ampliando las fuentes de ingresos locales y guiando a los gobiernos locales a mejorar el entorno de consumo.

Luo Zhiheng, economista jefe de Guangdong Securities, dijo al Observador Económico que la reforma fiscal debe estar en línea con el desarrollo de la situación macro y debe adaptarse a los tiempos. Si analizamos las reformas económicas y sociales anteriores, vemos que las reformas exitosas son el resultado de un progreso gradual y de sopesar los pros y los contras de todas las partes, y la reforma tributaria no es una excepción. Promover la reforma del impuesto al consumo no es sólo una cuestión de reforma del sistema tributario, sino que también tiene en cuenta:

En primer lugar, los cambios en el proceso de recopilación imponen mayores exigencias a las capacidades de recopilación y gestión.

En segundo lugar, debemos tener plenamente en cuenta los cambios en la estructura financiera de los gobiernos central y local, y resolver las dificultades financieras locales sin causar una disminución en las capacidades de control macroeconómico del gobierno central.

En tercer lugar, la descentralización del impuesto al consumo puede implicar cambios en el comportamiento local, dado que la principal fuente del impuesto al consumo es el tabaco, el alcohol y los vehículos petroleros, ¿alentará a los gobiernos locales a alentar a los consumidores a expandir su consumo de tabaco, alcohol y petróleo? debe ser considerado de antemano.

Retroceder y expandir

La idea detrás de la reforma del impuesto al consumo es retrasar la recaudación y ampliar la base impositiva.

Una fuente fiscal dijo al Observador Económico que el impuesto al consumo generalmente se aplica a la producción, al comercio mayorista, minorista y a la importación. Desde un punto de vista práctico, la mayor parte de la recaudación de impuestos se produce actualmente en el eslabón de producción; un pequeño número de partidas tributarias se recaudan en los eslabones de producción y venta al por mayor, como el alcohol de tabaco, que se recauda entre las empresas de producción y las de venta, y pueden contabilizarse como tales; el eslabón de producción; joyas de oro y plata Se recauda al por menor.

Revertir el vínculo de recaudación significa trasladar el vínculo principal de recaudación del impuesto al consumo del vínculo de producción al vínculo mayorista y minorista.

Li Hua, director del Centro de Investigación de Economía Fiscal de la Universidad de Shandong, dijo que el primer problema que enfrenta el retroceso del proceso de recaudación del impuesto al consumo es el consumo de capacidades de recaudación y gestión. Si se traslada más tarde, la dificultad para recaudar y gestionar bienes de consumo como el tabaco y el alcohol aumentará considerablemente; en segundo lugar, habrá un problema de desequilibrio entre regiones. Si el impuesto al consumo se transfiere a lugares locales, agravará el desequilibrio. de los recursos financieros locales.

El Anuario Fiscal de China de 2023 muestra que las diez principales provincias y ciudades con fuentes de ingresos por impuestos al consumo en 2022 son: Provincia de Guangdong, Ciudad de Shanghai, Provincia de Shandong, Provincia de Jiangsu, Provincia de Hubei, Provincia de Hunan, Provincia de Sichuan, Provincia de Guizhou, Provincia de Liaoning, y la provincia de Shaanxi.

Revertir el proceso de recaudación del impuesto al consumo conducirá a un cambio en la recaudación de impuestos del "principio del lugar de producción" al "principio del lugar de consumo". Las "Implicaciones estratégicas de la reforma del impuesto al consumo - Serie prospectiva de reformas en la tercera sesión plenaria" publicada por Galaxy Securities afirman que el impuesto al consumo se "desplazará hacia atrás" al monto del impuesto en las principales provincias como Shanghai, Guizhou, Yunnan, Hubei. , y Hunan, que son responsables de la producción y procesamiento de tabaco, alcohol, automóviles y petróleo. Es una contribución negativa, pero es una contribución positiva al pago de impuestos en provincias con gran población y consumo, como Guangdong, Shandong. , Henan y Zhejiang.

Los expertos fiscales antes mencionados creen que es imposible transferir todos los impuestos al consumo al sector minorista. En el sector minorista, hay un gran número de hogares industriales y comerciales individuales que han sido aprobados para la recolección. En términos de asignación de fuerzas de recolección y gestión, esto viola el principio de prioridad.

Esta persona cree que diferentes industrias pueden adoptar diferentes métodos de recolección. Por ejemplo, la recolección de tabaco puede trasladarse más tarde al vínculo entre los vendedores mayoristas y terminales, y la compañía tabacalera retendrá y remitirá el pago porque el tabaco implementa un sistema de monopolio que es poco probable que cambie el vínculo de recolección de aceite; puede trasladarse más tarde al enlace mayorista; lo más probable es que el automóvil se traslade al enlace minorista y se puede cobrar junto con el impuesto sobre la compra del automóvil.

Además de la posterior transferencia de recaudación, también ha llamado mucho la atención la ampliación del impuesto al consumo. Según el pensamiento del "Plan" antes mencionado, el aumento pertenece a la categoría de reparto de impuestos y puede mejorar los recursos financieros locales.

Luo Zhiheng dijo que en el largo plazo, la expansión del impuesto al consumo conducirá al desarrollo verde y promoverá la prosperidad común. Es necesario expandirse a servicios de alto nivel, como clubes, hoteles, etc. de alto nivel, así como a industrias altamente contaminantes y que consumen mucha energía. La imposición de impuestos al consumo en estas industrias tiene menos impacto en los consumidores comunes. Por lo tanto, en general no podemos oponernos a la expansión del impuesto al consumo para estimular el consumo. Deberíamos volver a la esencia del impuesto al consumo de China: el impuesto al consumo se aplica a comportamientos y partidas tributarias específicas, no a todos los comportamientos de consumo. Estimular el consumo depende en última instancia de los esfuerzos coordinados para mejorar los niveles de ingresos de los residentes, mejorar los niveles de seguridad social y mejorar la calidad del suministro de productos y servicios.

Un informe de investigación anterior realizado por Jiang Zhen, investigador asociado del Centro de Investigación Fiscal y Tributaria de la Academia China de Ciencias Sociales, mostró que la expansión de las categorías de impuestos al consumo puede incluir altos estándares, alto consumo de energía y alta contaminación. productos, como aviones privados, productos de piel de alta gama, equipaje de alta gama y muebles de caoba, embalajes no degradables, etc. Algunos servicios de estilo de vida de alto nivel y productos de servicios que consumen mucha energía y son altamente contaminantes también pueden considerarse incluidos en el alcance de la recaudación del impuesto al consumo, como espectáculos de alto nivel y otros productos culturales y de entretenimiento,servicios de atención médicaProductos, servicios de baño y sauna de alta gama, productos deportivos de alta gama, incluidas carreras y golf, etc. La "Decisión" también propone "implementar políticas fiscales, tributarias, financieras, de inversión, de precios y sistemas estándar que apoyen el desarrollo verde y bajo en carbono, y mejoren el sistema fiscal verde".

Mejorar los recursos financieros locales

En 1993, cuando todavía se estaba debatiendo la reforma de la distribución de impuestos en China, algunas de las principales provincias del tabaco y el alcohol se opusieron a la idea de recaudar impuestos al consumo. Según las ideas de reforma de ese momento, el gobierno central recaudaba el 100% del impuesto incremental al consumo, lo que sin duda sería una "pérdida" para las provincias que son grandes en tabaco y alcohol. Sin embargo, el impuesto al consumo que finalmente se implementó en 1994 todavía se consideró un impuesto central.

Treinta años después, en un contexto de presión sobre los ingresos fiscales locales y de reajuste de los poderes financieros y administrativos centrales y locales, la idea de compartir impuestos sobre el impuesto al consumo se ha puesto en la agenda. Tanto el "Plan" de 2019 como la "Decisión" de 2024 revelan la idea de ampliar las fuentes tributarias locales y aumentar los recursos financieros independientes locales. El "Plan" propone que la parte existente de la reforma y el ajuste será determinada por el gobierno local al gobierno central, y la parte incremental en principio pertenecerá al gobierno local para asegurar la estabilidad de la estructura financiera existente del gobierno central. y gobiernos locales.

Esto significa que, bajo la premisa de que el impuesto al consumo se basa en una base definida, el gobierno central mantiene la base y los ingresos tributarios incrementales se atribuirán a los gobiernos locales.

Sin embargo, todavía no está claro si la reforma del impuesto al consumo continuará las ideas del plan de 2019. Los profesionales tributarios antes mencionados creen que todavía hay dos posibilidades para la reforma del sistema de reparto del impuesto al consumo. Una posibilidad es compartir todas las partidas tributarias y la segunda posibilidad es compartir las partidas tributarias. Partiendo de la premisa de mantener la estabilidad de la carga fiscal macroeconómica general, la reforma del impuesto al consumo puede estar más inclinada a reformar el conjunto de impuestos y llevar a cabo ajustes estructurales y optimización del mismo. A largo plazo, el alcance del impuesto al consumo se ampliará, pero también cambiará gradualmente según los hábitos de consumo y las etapas de desarrollo económico, por lo que es poco probable que el alcance de la expansión sea demasiado amplio. Además, el impuesto al valor agregado se aplica actualmente a las transacciones de productos básicos. Si se expande a gran escala, también enfrentará el problema de la doble imposición.

Yuan Haixia, presidente del Instituto Internacional de Investigación Chengxin de China, cree que desde la perspectiva de la seguridad financiera y la eficiencia de la recaudación y la gestión, el sistema tributario local basado en impuestos compartidos debería continuar en esta etapa, pero la proporción de participación local debería aumentarse adecuadamente para asegurar la estabilidad y sostenibilidad de los recursos financieros locales. Promover la recaudación del impuesto al consumo y trasladarla más tarde, y delimitar constantemente las áreas locales. En la actualidad, el impuesto al consumo representa alrededor del 9% de los ingresos tributarios nacionales, solo superado por el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta internos. Mover el vínculo de recaudación más adelante ampliará aún más la base impositiva y aprovechará plenamente su función de aumentar los ingresos fiscales. Una descentralización constante ayudará a ampliar las fuentes de ingresos locales y promoverá el desarrollo económico local.

El director de la Oficina de Finanzas de un condado con una industria petroquímica dentro de su jurisdicción dijo al Observador Económico que si el impuesto al consumo se convierte en un impuesto compartido, tendrá un efecto incremental significativo en las finanzas locales de los sectores "tabacalero, alcohólico, industria de camiones petroleros dentro de su jurisdicción.

El informe antes mencionado publicado por Galaxy Securities estima que suponiendo que la recaudación de todos los impuestos en la reforma del impuesto al consumo se retrase y se descentralice en una proporción del 50%, los ingresos fiscales de las regiones oriental, central, occidental y nororiental aumentarán en 330,8 mil millones de yuanes, 156 mil millones de yuanes y 156 mil millones de yuanes, respectivamente 159,3 mil millones de yuanes y 50 mil millones de yuanes. El mayor valor absoluto de la transferencia de impuestos en la región oriental se debe principalmente a su mayor volumen de consumo. El gasto en consumo de tabaco y alcohol en las 10 provincias orientales representa el 49,4% de la proporción nacional, el consumo de petróleo refinado representa el 42,8%. , y el consumo de automóviles supone el 51,1%.